Skip to navigation – Site map
Institucionalno ustavno pravo zahodnega Balkana

Parlamentarni sustav i stabilnost hrvatskog ustava

Slijede li nakon predsjedničkih izbora nove promjene ustrojstva vlasti?
Parlamentary System and the Stability of Croatian Constitution. Shall Presidential Elections be Followed by New Changes of Organization of Government?
Branko Smerdel
p. 97-126

Abstracts

The modern nation-state faces a huge challenge of inner nature – the appearance of multicultural (pluralistic) societies that carry one new consequence. Every modern nation-state is also a community of citizens and “community of communities“ (community of national / ethnic communities). Multicultural society, as a plural society, from theoretical and legal point of view in any case must not be understood as a factor whose existence excludes the possibility of the existence of the bourgeois state, which relies on consistent application of the principle: ”One citizen – one vote”. On the contrary, the coexistence of different ethnic, linguistic, racial, cultural and other groups in the civil state is possible. Proponents of multiculturalism stress that a political identity of an individual largely depends on his cultural and political identity, because one will, through one’s political activities make an effort to realize and protect the interests of cultural and ethnic community to which he belongs. This theoretical and practical model, adapted to the specificities of the BiH plural society, could be successfully implemented into the constitutional structure of Bosnia and Herzegovina, which would not deny either individual or collective identity of any of the BiH citizen, regardless of the social group he belongs to. The key issue consists in finding a constitutional model in which the civil concept will not be threatened by the collective national rights, and vice versa. In this regard, the exercise of the sovereignty of BiH citizens, but also the constituency of Bosniaks, Serbs and Croats, must be ensured, in the first place, by consistent exercise of their political rights – active and passive voting rights. Negation of the importance of the BiH citizen, regardless of his “collective affiliation”, can not lead to building and maintaining a stable and prosperous Bosnian society. The text is published in the Bosnian original.

Top of page

Full text

„Draw to one point, and to one centre bring
Beast, man, or angel, servant, lord, or king.
For forms of government let fools contest;
Whate'er is best administer'd is best.“
(Alexander Pope, 1733)

1 Uvod

  • 1 Arend Lijphart, Constitutional Choices for New Democracies, Journal on Democracy 2 (1991) 1.
  • 2 Kako piše ugledni pravni povjesničar Harold Berman: “Radikalna transformacija pravnog sustava je pa (...)

1U vrijeme velikih promjena početkom 90-ih godina 20. stoljeća kada su u brojnim ”novim demokracijama“ nova narodna predstavništva pristupala ustavnim promjenama, ugledni nizozemsko-američki politolog Arend Lijphart objavio je izuzetno zapažen članak u kojem je postavio i obrazložio tezu kako najvažnijim u tom procesu 'ustavnog izbora' smatra dvije odluke: izbor između većinskog i proporcionalnog izbornog sustava te izbor između parlamentarnog i predsjedničkog sustava ustrojstva vlasti1. Nakon toga očekuje se nastupanje razdoblja konsolidacije i institucionalizacije ustavno odabranih institucija.”2 U Hrvatskoj se to predviđanje pokazalo pogrešnim u toj mjeri da se ponovno olako predlažu ozbiljne promjene sustava ustrojstva vlasti.

  • 3 Prilikom ustavnih promjena 2000. godine utjecaj stručnjaka u prvoj fazi bio je izrazito velik. Radn (...)

2Ustavne odluke koje su u ta dva krucijalno važna (premda po našem mišljenju nipošto i jedina) ustavna pitanja predlagane pa i donošene u Republici Hrvatskoj tijekom proteklih dvadeset godina pokazuju kako stabiliziranje temeljnih rješenja nije lagana zadaća, niti se radi o pitanju koje bi se rješavalo pod dominacijom određenog teorijskog ili pak stručnog pogleda na pitanja ustrojstva vlasti, zastupljenog u liberalnim ustavima takozvanih zrelih demokracija.3

  • 4 Vidjeti Zapisnik tematske rasprave Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskog državnog (...)

3Već prilikom usvajanja predloženih promjena kojima je 2000. godine uveden parlamentarni sustav umjesto takozvanog polupredsjedničkog po francuskom uzoru došla su do izražaja neslaganja unutar onda vladajuće koalicije koja su obično – koliko god nejasno – svođena pod zajednički nazivnik zahtjeva za tak zvanim „čistim parlamentarnim sustavom“. Istodobno je i novonastala oporba Hrvatska demokratska zajednica napustila svoju ideju o jakom predsjedniku Republike, potvrđujući time duboko ukorijenjeno shvaćanje kako ustavni model ustrojstva vlasti treba biti prilagođen idejama i osobnosti trenutnog lidera. Nakon odlaska predsjednika Franje Tuđmana malo tko je bio spreman braniti postojeći ustavni model i raspravljalo se o nijansama ovisno o pogledima vođa stranaka koalicije.4

  • 5 Već u srpnju 2007. godine takvi su prijedlozi potekli od lidera SDP-a nakon promjene vodstva strank (...)

4Takvo shvaćanje nije ni oslabilo niti odumrlo tijekom slijedećih deset godina. Kako se bližio kraj drugog i posljednjeg mandata predsjednika Stjepana Mesića ponovno su potaknute rasprave o mijenjanju sustava ustrojstva vlasti i to sa obadvije strane političkog spektra, što jasno pokazuje kako se temeljni pogled na sustav ustavnog ustrojstva vlasti kao „odijela po mjeri“ nositelja vlasti nije izmijenio.5

5Dakako, akademska rasprava vodi se i u najstabilnijim demokracijama, doduše bez mnogo mogućnosti zbiljskog utjecaja na ustavno uređenje sustava ustrojstva vlasti. No, u Hrvatskoj se ta ključna ustavna pitanja uvijek ponovno otvaraju u vezi s određenim kratkoročnim političkim ciljevima.

6Početkom 2008. godine u javnost su iznesene inicijative utjecajnih teoretičara da se odmah pristupi promjenama ustavnog položaja, ovlasti, pa čak i načina izbora predsjednika Republike kako bi nakon predsjedničkih izbora novi nositelj predsjedničke dužnosti stupio na bitno izmijenjenu funkciju. Početkom kampanje za predsjedničke izbore ujesen 2009. godine rasprava je ponovno potaknuta.6 Dosljedni zastupnik shvaćanja o nužnosti uvođenja „čistog parlamentarnog sustava“ Žarko Puhovski o tome kaže: „Uvjeren sam da će ona stranka čiji kandidat sada pobjedi promijeniti stav. Primjerice, prije godinu i pol kad je HDZ bio za, a SDP je bio oštro protiv. A obratno je bilo kada sam to prvi puta predlagao prije četiri godine“.7

  • 8 Usp. Branko Smerdel, Ustavne promjene i hrvatski parlamentarni sustav: argumenti u prilog pozitivno (...)

7Smatram da bit problema nije mijenjanje stajališta političkih stranaka koje je inherentno procesu višestranačke politike te čiji rezultati ovise o odnosu političkih snaga i spremnosti na kompromise, nego mijenjanje tobože stručnih stajališta tobože neovisnih teoretičara i stručnjaka. Zbog toga je ovaj tip odnosa prema Ustavom određenoj razdiobi ovlasti između najviših tijela vlasti potrebno trajno i temeljito istraživati i objašnjavati jer će se to pitanje ponovno otvarati u hrvatskoj politici, ne samo u teoretskim raspravama o djelotvornosti pojedinih modela ustrojstva vlasti već i u okviru novih prijedloga ustavnih promjena.8

8Držimo kako bit problema ustrojstva vlasti ne izražava pitanje, je li primijenjen čisti ili hibridni model organizacije vlasti, niti je li sustav skrojen po mjeri i željama nositelja određene ključne pozicije moći, već može li određeni sustav djelovati putem uzajamnih provjera i ravnoteža i time pridonijeti razvitku demokracije u Republici Hrvatskoj za što je nužno konstitucionalističko razumijevanje potrebe ograničavanja svake vlasti i svakog pojedinog nositelja neke funkcije vlasti.

2 Poredbena i Hrvatska iskustva

2.1 Iskustva primjene sustava provjera i ravnoteža

  • 9 Kako upozorava Theodore Sorensen: „Najveća poteškoća sa kočenjem izvršne vlasti je u tome što ovlas (...)

9Problem ustrojstva vlasti dakako nije isključivo znanstveno niti ustavno-pravno pitanje, ali ne smije biti ograničeno na kratkoročne interese političkog nadmetanja osoba i stranaka. Bit problema je u traženju odgovora na pitanje, kakav sustav ustrojstva vlasti odgovara pojedinoj državi s obzirom na konkretne političke prilike i izglede njihovog razvitka. Pri tome bi bilo poželjno odgovarajućim uređenjem ustavnih institucija postići željenu ravnotežu između dva proturječna zahtjeva: da vlast bude djelotvorna te da istodobno bude podvrgnuta stalnom i trajnom demokratskom nadzoru. U različitim društvima i različitim povijesnim razdobljima potrebna su različita ustavna rješenja.9

  • 10 Sorensen ukazuje kako iza prijedloga strukturalnih reformi iznanstvenihargumenata za jačanje il (...)
  • 11 Posebnu je pozornost u SAD-u prije dvadeset godina izazvalo objavljivanje izvješća Odbora za ustavn (...)

10No, procjene se ne ograničavaju na racionalno znanstveno predviđanje u nastojanju da se razradi djelotvoran i uravnotežen sustav. U jednu ruku uvijek je nazočan element prikrivenog političkog angažmana teoretičara.10 A u drugu ruku kada to i nije slučaj često je vidljiv „efekt druge strane ulice“ po kojom se tuđa rješenja, primjerice ona s druge strane Atlantika predstavljaju kao bolja i preporučuju reforme u tom pravcu.11

  • 12 Alexis de Tocqueville, Democracy in America (Philips Bradley, ur.), New York, A. Knopf, 1945, 264. (...)

11Klasični autor Alexis de Tocqueville, premda pravnik i sudac ostao je u modernoj politologiji sve do danas nezaobilazan kao autor „Demokracije u Americi“, u kojoj znanstvenim pristupom nastoji ustanoviti sociološko utemeljenje pojedinih institucionalnih sklopova. Na tim osnovama svoje djelovanje temelji suvremena škola institucionalne analize i procesa ustavnog izbora čiji se pripadnici identificiraju kao „tokvilijanci“.12

12Korisnijim smatramo ukratko prikazati kako sam Tocquevile prikazuje svoja iskustva i dileme kada se u vrijeme ustanka u Parizu 1848. našao u ulozi člana ustavotvorne komisije Nacionalne skupštine.

  • 13 Alexis de Tocqueville, The Recollections of Alexis de Tocqueville, Merridian Books, London, 1959, 1 (...)

13Temeljnu i vječnu dilemu ustavotvoraca on opisuje: “Bilo je to pitanje općeg značaja koji trebamo dati vladi: trebamo li se osloniti na školnički i prilično komplicirani sustav provjera, ograničiti dodijeljenu moć i tako dovesti mudre i umjerene na čelo Republike? Ili bismo trebali usvojiti suprotan pristup prema kojem su ovlasti smještene u ruke jedne vlasti, homogene u svim svojim dijelovima, nekontrolirane, i posljedično toliko snažne da je svaki otpor nemoguć.”13

  • 14 Tocqueville 1959 (nap. 13), 198. Konačno, zanimljivo je navesti i njegovo iskreno svjedočenje o svo (...)

14Tocqueville ovdje naglašava nezaobilazan sociološki problem i opasnost koju u određenim tipovima političkih kultura sa sobom nosi neograničena vlast: “U zemlji bez monarhijskih tradicija u kojoj je izvršna vlast uvijek bila i ostala ograničenom ništa nije mudrije nego povjeriti narodu izbor predsjednika. Predsjednik koji ne bi imao snage utemeljene na takvom izboru postao bi igračkom skupštine – ali uvjeti kod nas bili su vrlo različiti. Izlazili smo iz monarhije, i običaji samih republikanaca bili su još monarhistički. Gore od toga donio je naš sustav centralizacije: prema njegovim načelima cjelokupno upravljanje zemljom u pitanjima najvećeg kao i najmanjeg značaja pripadalo je predsjedniku. Tisuće dužnosnika koji su cijelu zemlju držali u svojim rukama ovisili su samo o njemu jer smo mi zadržali duh monarhije iako smo izgubili volju za njom. U tim uvjetima, što bi mogao biti predsjednik izabran od naroda nego pretendent na krunu?”14

15Tocquevilleovi navodi i danas su aktualni jer pokazuju kako se odluke u pitanjima ustavnog ustrojstva vlasti, čak i kada nema izrazitog političkog pritiska na stručnjake, donose intuitivno na temelju općenitih ideja i dojmova, premda bi pažljivija znanstvena raščlamba ukazala na brojne opasnosti od planiranih rješenja.

2.2 Argumenti u prilog polupredsjedničkog sustava u Hrvatskoj

  • 15 Smiljko Sokol, Suvremeni parlamentarizam, polupredsjednički sustav i novi hrvatski ustav, Zakonitos (...)

16Odluka o prihvaćanju polupredsjedničkog sustava u Republici Hrvatskoj donesena je iz tri razloga koje ovdje navodimo po važnosti za konkretnu odluku u procesu ustavnog izbora: prvi, politička koncepcija upravljanja državom Franje Tuđmana, predsjednika stranke koja je pobijedila na prvim višestranačkim izborima, čemu je teorija spremno dala svoj prilog nudeći francuski primjer polupredsjedničkog sustava15; drugi, nepostojanje demokratske tradicije i prevladavajuća sklonost novih političkih elita sustavu koncentracije i personalizacije vlasti i treći, ocjena ustavotvoraca kako budućnost donosi takve probleme i opasnosti koji zahtijevaju centralizaciju političkog odlučivanja.

  • 16 Usp. i Richard Neustadt, Presidential Power, New York, John Wiley and Sons, 1964. Clinton Rossiter, (...)

17Premda za samu odluku najmanje važan, treći razlog zaslužuje sa znanstvenog stajališta posebnu pozornost zbog svoje univerzalnosti kao i posebne aktualnosti u suvremenom razdoblju nesigurnosti, uzrokovane u demokratskom svijetu na prvom mjestu ratom protiv terorizma, kao i ozbiljnim stanjem u svjetskoj ekonomiji nakon sloma financijskih tržišta krajem 2008. godine. Krizna razdoblja naime, uvijek prate znanstvene rasprave o mogućnosti održivog stupnja demokratskog razvitka, odnosno otvaraju pitanja stabilnosti ustavnih institucija. Još tijekom šezdesetih godina prošlog stoljeća ugledni američki senator William Fulbright efektno je sažeo takva stajališta: “U suvremenim uvjetima moramo se odreći demokratskih iluzija prošlosti i povjeriti veće ovlasti predsjedniku.”16

  • 17 Aarend Lijphart, Parliamentary versus Presidential Government, Oxford, Oxford University Press, 199 (...)

18Početkom 90-ih godina prošlog stoljeća na valu donošenja novih ustava u tranzicijskim zemljama pitanje sustava ustrojstva vlasti ponovno je došlo u središte pozornosti stručne javnosti. Arend Lijphart je u to vrijeme iznio nekoliko vrlo određenih zaključaka: svaki od razmatranih sustava ustrojstva vlasti ima prednosti i slabosti; ustavotvorci nisu slobodni u izboru, već ograničeni političkom kulturom i tradicijama konkretnog društva; empirijski podaci ukazuju na relativnu prednost parlamentarnih režima.17

  • 18 Usp. Mathew Soberg Shugart i John M. Carey, Presidents and Assemblies, New York, Cambridge Universi (...)
  • 19 Usp. npr.: Timothy Frye, Presidens, Parliaments, and Democracy: Insights from the Post-Communist Wo (...)

19Oko prva dva zaključka u znanosti gotovo da postoji konsenzus ali treći zaključak, kako empirijski podaci upućuju na veću stabilnost parlamentarnih režima, u to su vrijeme, koliko nam je poznato, prvi doveli u pitanje Soberg Shugart i John M. Carey u svojoj vrlo utjecajnoj studiji odnosa državnih poglavara i skupština, pokazujući kako se analizom podataka o režimima koji se nisu uspjeli održati mogu izvesti sasvim obratni zaključci.18 Niz novih istraživačkih studija uz primjenu sve sofisticiranijih metoda empirijskog istraživanja rezultiralo je, uglavnom, jednako ambivalentnim rezultatima i zaključcima, jednako u pogledu klasifikacije kao i djelotvornosti pojedinog sustava ustrojstva vlasti.19

2.3 Razvitak ustavnog sustava i njegovo djelovanje

20U kratkoj povijesti ustavnosti Republike Hrvatske primijenjena su dva ustavna oblika organizacije vlasti: polupredsjednički sustav od 1990. do 2000. godine i jedna inačica parlamentarnog sustava uvedena ustavnim promjenama iz godine 2000. i bitno nadopunjena ustavnim promjenama iz 2001. godine kojima je ukinut bikameralizam.

  • 20 Usp. Branko Smerdel, Politička etika, ustavna vladavina i sukob interesa, Vladavina prava, 3 (1999) (...)

21Ustavna koncentracija vlasti u teškoj političkoj i gospodarskoj situaciji, a posebno u ratnim prilikama prijeti okretanjem različitim varijantama cezarističkih “demokradura” utemeljenih na manifestacijama općenarodne podrške koji obično nisu u stanju osigurati sukcesiju, tako da se dezintegriraju nestankom svojih vođa, kada dolaze u potpunosti na vidjelo redovite popratne pojave koncentrirane i personalizirane vlasti: nepotizam, klijentalizam, korupcija i selektivna primjena zakona.20

  • 21 Uzmimo samo primjer funkcioniranja slovačkog parlamentarnog sustava istih tih 90-ih godina 20. stol (...)

22Sve je to karakteriziralo prvih deset godina primjene ustavnog modela polupredsjedničke vlade u Hrvatskoj no, usprkos tomu, na pitanje bi li primjena nekog drugog modela ustrojstva vlasti u situaciji koja je obilježila to desetljeće dalo drugačije rezultate nije lako dati jednoznačni odgovor. Naša je pretpostavka, koju bismo mogli poduprijeti brojnim primjerima, da u takvim situacijama formalni ustavni aranžmani igraju zanemarivu ulogu.21

23U novom demokratskom ozračju nakon završetka rata i izvanrednog stanja te uzastopnih izmjena stranaka na vlasti moglo bi se ocijeniti kako je institucionalno uspostavljena kohabitacija između predsjednika Republike i predsjednika Vlade zaživjela te djeluje relativno razborito. Međutim, kao i svi oblici dijeljenja vlasti na svim razinama, kohabitacija stalno generira određene probleme zbog neslaganja u područjima politike u kojima akteri zajednički odlučuju o političkim pitanjima ili pak zbog osobnih neslaganja. Usprkos odgodama blokada valja ponoviti: polazište primjene sustava provjera i ravnoteža je shvaćanje kako su takve komplikacije i problemi bolja alternativa nego neograničena vlast bilo kojeg pojedinca.

24Politološki gledano ustavne su institucije prošle kroz nekoliko faza koje možemo naznačiti kao: imperijalno (ratno) predsjedništvo (1990–1995); izborna monarhija (1995–1999) i kohabitacija u dvije varijante (Mesić – Račan, 2000–2003 te Mesić – Sanader 2003–2008). Kratko razdoblje kohabitacije Mesića i Jadranke Kosor koje karakteriziraju upravo idilični odnosi premijerke sa predsjednikom Republike nije najpogodnije za izvođenje zaključka zbog cijelog niza faktora koji dominiraju hrvatskom političkom scenom tijekom 2009. godine.

2.4 Polupredsjednički sustav u praksi

  • 22 Usp. Branko Smerdel, Nove demokracije, konstitucionalizam i organizacija vlasti, Zakonitost, 47 (19 (...)
  • 23 U vrijeme rata i ozbiljnih kriza vlast se u demokracijama, formalno ili neformalno koncentrira u vr (...)
  • 24 Usp. Branko Smerdel, Organizacija vlasti prema novom Ustavu Republike Hrvatske: ustavne norme i pol (...)

25Tijekom prvih deset godina nezavisnosti hrvatske vladajuće elite pokazale su malo razumijevanja, sposobnosti predviđanja i volje da trendove personalizacije i koncentracije vlasti pokušaju promijeniti, ako ni zbog čega drugog onda zbog svojih vlastitih dugoročnih interesa.22 Središte i simbol režima postalo je ratno, imperijalno predsjedništvo23 koje je od početka građeno na interpretacijama stranim duhu, a često i slovu Ustava u procesu u kojem je vlast, zakonodavstvom i praksom koncentrirana u osobi predsjednika Republike, njegovom Uredu i kvasi-savjetodavnim tijelima, od kojih je najizrazitiju ulogu odigralo Vijeće obrane i nacionalne sigurnosti. Tuđmanovu koncepciju takvog formalno savjetodavnog gremija u kojem zbiljski sam predsjednik Republike donosi konačne odluke još je bolje izražavao naziv Vrhovno državno vijeće, kasnije promijenjen kao kozmetički ustupak slovu Ustava. Članovi Vijeća nisu bili stručnjaci bez političkih funkcija, niti se radilo o koordinaciji kao što je običaj u demokratskim zemljama nego predsjednici Sabora, Vlade, Ustavnog i Vrhovnog suda, zajedno s ministrima državnih ministarstava i šefovima tajnih službi, kao i drugi dužnosnici bez obzira na ustavne odredbe objedinjeni u podložnosti autoritetu “vrhovnika” kako se uobičajilo nazivati predsjednika Republike.24

  • 25 Usp. Friderick A. Hayek, Law, Legislation and Liberty, Chicago, University of Chicago Press, 1979, (...)

26Ratna situacija, okupacija velikog djela državnog teritorija i mučno održavanje primirja nekako je mogla opravdavati takvu centralizaciju pa i personalizaciju vlasti. Friedrich Hayek to je obrazložio na slijedeći način: „Kada zaprijeti vanjski neprijatelj, kada se prolomi pobuna ili nezakonito nasilje, ili prirodna katastrofa zahtijeva brzo djelovanje svim sredstvima koja stoje na raspolaganju, moć prinudne organizacije kakvu normalno nitko ne posjeduje mora nekome biti povjerena. Poput životinje u bijegu od smrtne pogibelji, društvo može u takvim situacijama kako bi izbjeglo uništenje, biti prisiljeno privremeno suspendirati čak i vitalne funkcije od kojih na dugi rok ovisi njegova opstojnost.”25

  • 26 Predsjednik Hrvatskog sabora Nedjeljko Mihanović predložio je u listopadu 1995. da se Franjo Tuđman (...)

27U Hrvatskoj se režim održao nakon okončanja rata te je, posebno nakon predsjedničkih izbora 1997. godine dobivao sve više značajki prerastanja iz imperijalnog ratnog predsjedništva u sustav izborne monarhije. Osim koncentracije i personalizacije vlasti takav režim obilježava nepotizam, odsutnost komunikacije s javnošću i parlamentom, ogromna neformalna moć dvorske kamarile, predsjedničke obitelji, klijenata i prijatelja, shvaćanje o predsjedniku kao suverenu koji je iznad zakona i neodgovoran pred zakonom, netransparentnost donošenja političkih odluka i shvaćanje ustava kao instrumenta dnevne politike. Posljednji korak čini zatim usvajanje ustavne odredbe o doživotnom predsjedniku Republike.26

  • 27 Bertrand Russell, Power. A New Social Analysis (1938), Unwin Books, 1975, 136, 201. Vidjeti i Franz (...)

28To je gotovo redovita posljedica stabilizacije centralizirane strukture personalizirane vlasti kao i socijalnoj psihologiji straha na kojoj se ona uspostavlja i održava. Bertrand Russell o tome piše: „Rat donosi drugačiju, nasilnu psihologiju. Strah uzrokuje kod ljudi želju za vođom, te uspješni general izaziva strastveno divljenje koje je rezultat straha. Budući da pobjeda izgleda, u tom trenutku, jedina stvar od zbiljske važnosti, uspješni general lako će uvjeriti svoju zemlju da mu povjeri najvišu vlast. Dok kriza traje smatra ga se nezamjenjivim, a kada ona prođe najčešće ga je vrlo teško ukloniti.” I dalje: „Rat je glavni promotor despotizma i najveća prepreka uspostavljanju sustava u kojem se koliko god je to moguće izbjegava neodgovorna vlast.”27

  • 28 Ivanka Toma, Ugledni profesor ustavnog prava dr. Branko Smerdel komentira aktualne dvojbe u hrvatsk (...)
  • 29 Predsjednik Vlade Nikica Valentić (1993–1995) dosljedno je naglašavao kako Vlada ne formulira nego (...)

29Dioba vlasti nije se gotovo uopće više spominjala u javnosti, a čak je i citiranje ustavnog teksta postalo neprihvatljivo urednicima „državotvornih” glasila.28 Dominiralo je pozivanje na „jedinstvenu državnu politiku”, odnosno jedinstvo vlasti.29 Sveopća centralizacija nije obuhvatila samo središnju vlast i administraciju već je primijenjena i u odnosu na lokalnu samoupravu, državna poduzeća i kvasi-nedržavne fondove.

30Potpuno je jasno da takav razvitak nije bio utemeljen u Ustavu Republike Hrvatske iz 1990. godine nego je značio iznevjerivanje svih temeljnih ustavnih načela, od diobe vlasti do tržišnog gospodarstva. Deset godina ustavni sustav ciljno je potiskivan i zamjenjivan sustavom personalizirane vlasti.

2.5 Ustavne promjene i primjena načela diobe vlasti

  • 30 Stjepan Mesić, Politička podloga ustavnih promjena, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu(...)
  • 31 Već je sam Montesqueu naglašavao kako državne vlasti iako organizacijski odvojene trebaju djelovati(...)
  • 32 Davor Jakopović, Demokratizacija u Hrvatskoj – pogled izvana, Diskrepancija 3 (2002), 5-6, piše: „R (...)

31Zadaća hrvatskih ustavotvoraca iz 2000. godine bila je stoga osmisliti i formulirati ustavne odredbe koje bi u svim aspektima i područjima uređivanja ustrojstva vlasti i lokalne samouprave dosljedno i jasno razradile i primijenile načelo diobe vlasti u njegovom suvremenom značenju.30 Smisao načela diobe vlasti nije organizacijsko i funkcionalno odvajanje triju temeljnih grana vlasti koje bi onda, kako se često pogrešno tumači, djelovale neovisno jedna od druge. Takvo odvajanje ne samo što nije uopće moguće provesti već bi sam takav pokušaj djelovao razorno na jedinstvo pravnog sustava i djelotvornost vlasti.31 Nasuprot takvim idejama, smisao primjene diobe vlasti je u tome da organizacijski omogući uzajamnu provjeru i ravnotežu između nositelja najviših državnih funkcija. Pored horizontalne dimenzije gdje se uređuju odnosi između nositelja zakonodavne, izvršne i sudbene grane vlasti dioba obuhvaća i vertikalnu dimenziju, odnose između središnje vlasti i lokalne samouprave utemeljene na ustavnoj razdiobi ovlasti, sukladno načelu ustavno zajamčenog prava na lokalnu samoupravu.32

32U sustavu ustrojenom na načelu diobe vlasti nema supremacije, „vrhovništva” jednog od triju vrhovnih državnih tijela, već ona djeluju ravnopravno, svaka u okviru svojih ograničenih ovlasti, a sva su podređena Ustavu. Tako shvaćena dioba vlasti je u okviru demokratskog političkog sustava najdjelotvornije dosad iznađeno i u praksi demokratskih država provjereno sredstvo sprečavanja koncentracije i personalizacije vlasti. U demokratskim državama ona se stoga u različitim inačicama primjenjuje u okviru svih modela ustrojstva vlasti: parlamentarnom, polupredsjedničkom i predsjedničkom.

33To bi značenje diobe vlasti trebala izraziti i naglasiti dopuna članka 4. Ustava Republike Hrvatske novim stavkom 2. koji glasi: „Načelo diobe vlasti uključuje oblike međusobne suradnje i uzajamne provjere nositelja vlasti propisane Ustavom i zakonom.” Pored toga, nadopunom stavka 1. članka 4. naglašeno je i kako dioba vlasti osim horizontalne obuhvaća i vertikalnu dimenziju te je središnja vlast „ograničena Ustavom zajamčenim pravom na lokalnu samoupravu”.

  • 33 To je iskretanje pojmova doseglo vrhunac uspostavljanjem doktrine o “jedinstvu državne politike” ko (...)

34Ovo je pojašnjenje bilo potrebno unijeti u Ustav ne samo zbog duboko ukorijenjenog neshvaćanja i svjesnog iskrivljavanja značenja načela diobe vlasti u ranijoj praksi pa i u teoriji33 dakle, kao ustavnu normu prvenstveno edukativnog značaja, već i kao pravnu osnovu za dalju razradu ovog načela u svim potankostima odnosa između središnjih vlasti te njihovog odnosa prema lokalnim samoupravnim tijelima.

2.6 Provjere i ravnoteže: formula Radne skupine predsjednika Republike

35Kao središnje pitanje ustavnih promjena postavljeno je uvođenje novog sustava ustrojstva vlasti i zamjenjivanje polupredsjedničkog „čistim” parlamentarnim sustavom. Dakako, u biti se nije radilo o teorijskoj „čistoći” i skladnosti sustava koji bi se trebao primijeniti, već o političkom zahtjevu da se koliko je to moguće učiniti ustavnim odredbama uspostave institucionalne prepreke obnavljanju visoko centraliziranog sustava personalizirane vlasti bilo u rukama predsjednika Republike ili pak u rukama bilo kojeg drugog državnog dužnosnika.

36Osnovni koncept i pristup opisanoj zadaći Radna skupina je formulirala na slijedeći način. Svako od tri najviša državna tijela formira se odvojeno i svako djeluje u okviru svojeg ustavnog djelokruga ali je za donošenje većine najvažnijih odluka potrebna međusobna suradnja, dogovaranje ili suglasnost drugih tijela. Instrumenti poput supotpisa, zahtijevanja mišljenja ili konzultacija imaju za svrhu usmjeriti, upravo natjerati, nositelje najvažnijih državnih funkcija na dogovaranje i po potrebi kompromise.

37Prema ovoj formuli predsjednik Republike ostaje važan čimbenik ustavnog sustava s naglašenim pravom inicijative na najvažnijim područjima državne djelatnosti, ali pri tom trajno surađuje s Vladom i Saborom. Ograničavanja njegovih ovlasti i nadzor nad njihovim obavljanjem nužna su s obzirom na snažni politički položaj neposredno izabranog predsjednika Republike kao i činjenicu da ne postoji njegova politička odgovornost pred parlamentom.

38Vladu imenuje parlament i ona je politički odgovorna isključivo parlamentu. Položaj Vlade je funkcionalno bitno ojačan jer ona ne samo što sudjeluje u donošenju odluka Predsjednika Republike već zadržava inicijativu i prednost na nizu područja formuliranja unutarnje i vanjske politike. U parlamentarnom sustavu vlada sve dok uživa podršku parlamentarne većine vodi i usmjerava parlament. To naglašava potrebu preciziranja i jačanja njezine odgovornosti pred Saborom. Zbog toga je predloženo da se pored zastupničkih pitanja uvede interpelacija kao važno i značajno sredstvo ostvarivanja odgovornosti vlade pred parlamentom u djelotvornim parlamentarnim sustavima.

39Položaj Sabora bitno je ojačan, posebice proširivanjem i preciziranjem njegovih ovlasti na području obrane. U cilju jačanja Sabora predloženo je ukidanje Županijskog doma s danom isteka njegovog mandata u ožujku 2001. godine. Jednodomni parlament po mišljenju radne skupine bio bi u mogućnosti ostvarivati bitno jači utjecaj i nadzor u odnosu prema tijelima izvršne vlasti. Predloženo je da se u cilju osiguranja djelotvornijeg rada istražnih povjerenstava odnosna odredba nadopuni novim stavkom po kojem istražnim povjerenstvom predsjeda zastupnik izabran većinom glasova svih zastupnika iz reda oporbe.

40Osim općeg političkog nadzora nad Vladom i jačanja institucionalnog sustava ostvarivanja njezine odgovornosti uloga Sabora je naglašena i sudjelovanjem njegovog predsjednika u donošenju odluka predsjednika Republike. U obavljanju tih ovlasti, predsjednik Sabora ne nastupa kao samostalan ustavni i politički čimbenik, već zastupa Sabor te pritom mora voditi računa o stajalištima većine zastupnika i stalno osiguravati njihovu podršku.

  • 34 Usp. Smiljko Sokol u: Branko Smerdel, Smiljko Sokol, Ustavno pravo, III. izdanje, Zagreb, Pravni fa (...)
  • 35 Usp. Stručne osnove mogućeg prijedloga ustavnih promjena (nap. 3), 378–379.

41Sabor nije najviše tijelo državne vlasti nego samo jedan od čimbenika koji djeluju unutar ustavno utvrđenog sustava međusobne suradnje, provjere i odgovornosti. Za postojanje parlamentarnog sustava bitna je ravnoteža između parlamenta i vlade.34 U izglasavanju nepovjerenja vladi u parlamentu krajnji arbitar je glasačko tijelo sukladno načelu narodnog (pučkog) suvereniteta, odnosno ustavnoj normi po kojoj vlast proizlazi iz naroda i pripada narodu kao zajednici slobodnih i ravnopravnih državljana. Birači imaju posljednju riječ i sukob se razrješava novim izborima. Sredstvo za to je pravo Predsjednika Republike da na prijedlog Vlade raspusti parlament.35

2.7 Ustavne promjene 2000. i 2001.: položaj i ovlasti predsjednika Republike

42Ustavna formula Radne skupine izmijenjena je u brojnim detaljima tijekom elaboracije ustavnih rješenja u političkim forumima, ali su temeljne odrednice sustava provjera i ravnoteža usvojene.

43U pogledu samog modela možemo navesti kako su dva temeljna ustavna uvjeta uspostavljanja parlamentarne vlade, odgovornost vlade pred parlamentom uz postojanje prava raspuštanja parlamenta, u osnovi zadovoljena u novom sustavu ustrojstva vlasti. Kod formiranja odnosno moguće smjene Vlade u Saboru specifična rješenja trebala bi osigurati stabilnost parlamenta kroz jedno duže vremensko razdoblje i prilikom krize u odnosima s Vladom. Pravo raspuštanja parlamenta riješeno je na poseban način gdje primjena u slučaju krize zahtijeva visoki stupanj suglasnosti oko tumačenja ustavnih normi – a to je baš u kriznim situacijama najteže postići. Predsjednika biraju građani neposredno, ali je ograničen institucijom supotpisa u donošenju većine svojih odluka, no s naglašenim ovlastima kod pojave kriznih situacija.

  • 36 Pročišćeni tekst Ustava RH, Narodne novine, br.. 141/2001, ispravak 55/01, članak 95. Nakon izbora (...)

44Predsjednik Republike predstavlja i zastupa Republiku Hrvatsku u zemlji i inozemstvu; brine za redovito i usklađeno djelovanje i za stabilnost državne vlasti te odgovara za obranu neovisnosti i teritorijalne cjelovitosti Republike Hrvatske. Iz Ustava je simbolički ispuštena definicija po kojoj je on „državni poglavar”. Predsjednik ne može biti članom nijedne političke stranke te nakon što je izabran podnosi ostavku na članstvo u stranci.36

  • 37 Članak 98. Predsjednik Republike i Vlada Republike Hrvatske surađuju u oblikovanju i provođenju van (...)

45Predsjednik Republike surađuje s Vladom u oblikovanju i provođenju vanjske politike37, dok sama Vlada „vodi vanjsku i unutarnju politiku”.

46Predsjednik Republike vrhovni je zapovjednik oružanih snaga; imenuje i razrješuje vojne zapovjednike u skladu sa zakonom. Na temelju odluke Sabora predsjednik Republike objavljuje rat i zaključuje mir. U neposrednoj ugroženosti neovisnosti, jedinstvenosti i opstojnosti države Predsjednik Republike može uz supotpis predsjednika Vlade narediti uporabu oružanih snaga iako nije proglašeno ratno stanje.

  • 38 Članak 100. propisuje da za vrijeme trajanja ratnog stanja Predsjednik Republike može donositi ured (...)

47Ovlasti predsjednika Republike u izuzetnim stanjima posebno su uređene; u donošenju odluka sudjeluje Vlada a kada god je to moguće i Hrvatski sabor.38

48U redovnim situacijama Predsjednik zadržava pravo inicijative prema Vladi ali ne i dominaciju nad procesom njezinog odlučivanja. Predsjednik može predložiti Vladi da održi sjednicu i razmotri određena pitanja te može prisustvovati sjednici Vlade i sudjelovati u raspravi.

49Ustav određuje da predsjednik i Vlada u skladu s Ustavom i zakonom surađuju u usmjeravanju rada sigurnosnih službi. Imenovanje čelnika sigurnosnih službi uz prethodno pribavljeno mišljenje mjerodavnog odbora Hrvatskoga sabora supotpisuju predsjednik Republike i predsjednik Vlade.

  • 39 Članak 104. Predsjednik Republike odgovoran je za povredu Ustava koju počini u obavljanju svojih du(...)

50U obavljanju dužnosti predsjedniku pomažu savjetodavna tijela koja sam imenuje pri čemu nisu dopuštena imenovanja u suprotnosti s načelom diobe vlasti. Predsjednik je odgovoran za svaku povredu Ustava koju počini u obavljanju dužnosti.39

3 Prijedlozi ustavnih promjena 2008. godine

3.1 Sjednica saborskog Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav

51U veljači 2008. godine potpredsjednik Hrvatskog sabora i predsjednik saborskog Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav Vladimir Šeks najavio je ambiciozni program rada koji bi još tijekom iste godine trebao uroditi pristupanjem vrlo ozbiljnim ustavnim promjenama. Ustavne promjene bi prema izjavi vodećeg HDZ-ovog političara i jednog od najistaknutijih autora izvornog teksta Ustava Republike Hrvatske u cjelini trebale biti usmjerene na olakšavanje procesa pridruživanja Republike Hrvatske Europskoj Uniji. Na prvom mjestu potrebna je prilagodba zahtjeva iz članka 141. Ustava za apsolutnom većinom svih birača u Republici Hrvatskoj za pozitivnu odluku na referendumu o udruživanje u savez država, primjerenu iskustvima i praksi modernih europskih demokracija.

  • 40 Igor Ćutuk, Pet prijedloga za promjenu Ustava, Nacional, 13. veljače 2008.

52Pored toga, predsjednik Šeks ukazao je novinarima kako postoji još niz različitih inicijativa za promjene pojedinih ustavnih odredbi ili cjelovitih ustavnih koncepata pojedinih institucionalnih sklopova. O pristupu tim prijedlozima i inicijativama Šeks je rekao: „Nakon konzultacija kad od svih pokretača čujem zašto zagovaraju izmjene (na sjednici Odbora) u ožujku planiram okupiti stručnu radnu skupinu koja bi sve to proučila i dala zaključke o izmjenama. U travnju planiram pozvati predlagatelje da i službeno dostave prijedloge izmjena Ustava kako bi se mogla otvoriti rasprava40“.

53Najavljena sjednica Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav održana je u proširenom sastavu 10. ožujka 2008. godine. Na sjednici je iznesen veći broj inicijativa različite političke težine i opsega: zastupnik Ivo Josipović iznio je zajedničku inicijativu klubova SDP-a, HNS-a, IDS-a i HSS-a da se ustavnim promjenama retroaktivno ukloni zastara za kaznena djela pretvorbenog kriminala i ratnog profiterstva. Pučki pravobranitelj Jurica Malčić zatražio je da se nadzorne ovlasti ombudsmana prošire i na sudsku upravu, a glavna državna revizorica Šima Krasić da se revizija uzdigne do ustavne kategorije; umirovljeni predsjednik Ustavnog suda Jadranko Crnić predložio je da se u ustavni tekst unese i institucija javnog bilježništva. Pravobraniteljica za djecu Mila Jelavić tražila je jamstva nezavisnog i aktivnog položaja ombudsmana za zaštitu prava djece u Ustavu. Zastupnik bošnjačke i slovenske nacionalne manjine Šemso Tanković ponovio je zahtjev za povratak tih manjina u preambulu Ustava. No u javnosti su podneseni ili ponovljeni i drugi prijedlozi od kojih neke smatram izuzetno važnim.

3.2 Inicijativa profesora Žarka Puhovskog

54Najveću je pozornost javnosti privukao prijedlog za ponovnu temeljitu promjenu ustavnog sustava ustrojstva vlasti čiju suštinu dobro odražava naslov iz navedenog broja tjednika Nacional: „Nakon Mesićeva mandata – smanjenje predsjedničkih ovlasti“. Na sjednici Odbora taj je prijedlog obrazložio profesor Žarko Puhovski, u to vrijeme i predsjednik hrvatskog Helsinškog odbora. On smatra da je demokracija u Hrvatskoj „nadomak punoljetnosti“ te da je vrijeme da se uvede sustav „kakav imaju sve demokratske zemlje u svijetu, izuzev SAD-a i Francuske.“ Puhovski je iznio stajalište kako je sustav kojeg ima Hrvatska na snazi još samo u Poljskoj i Srbiji gdje po mišljenju profesora Puhovskog taj sustav stalno generira krize vlasti. Podsjetio je da je Hrvatska do sada imala polupredsjednički i parlamentarni sustav s određenim izvršnim ovlastima Predsjednika Republike, a oba su modela bila na snazi po deset godina i pokazala svoje prednosti i nedostatke.

55Puhovski je u ime uvođenja „čistog“ parlamentarnog sustava predložio ukidanje svih izvršnih ovlasti predsjednika Republike osim protokolarnih, a uz to i ukidanje neposrednog izbora predsjednika kojeg bi ubuduće trebao birati Hrvatski sabor.

  • 41 Katarina Zorić, Nacional, 10. 3. 2008.

56Nakon sjednice predsjednik Odbora Vladimir Šeks odbacio je tumačenja da se iznošenjem ove inicijative u javnost pokušalo prejudicirati konačna ustavna rješenja. Naglasio je da je riječ samo o idejama o kojima nije donesena nikakva politička odluka. Šeks je najavio da će Odbor za Ustav na jednoj od idućih sjednica osnovati radnu skupinu koja će razmotriti sva predložena rješenja i pripremiti promjene koje su realno politički moguće da budu prihvaćene u formalnoj proceduri. Šeks je izjavio kako očekuje da će ustavne promjene biti donesene najkasnije ujesen.41 Najavljena radna skupina do kraja godine nije osnovana, niti je vođena ozbiljna rasprava o ustavnim promjenama od kojih neke zaista smatramo nužno potrebnim.

3.3 Prijedlog profesora Sokola

57Prije profesora Puhovskog čiji je prijedlog imao oficijelni značaj inicijative pred saborskim odborom nadležnim da plenumu predloži pristupanje ustavnim promjenama profesor Smiljko Sokol svoj prijedlog ustavnih promjena iznio je u kolumni u Večernjem listu pod naslovom „Četvrt – predsjednički ili parlamentarni sustav” još u veljači 2008. godine tako da on bez obzira na kasnije rasprave doista ima prvenstvo u iznošenju inicijative u javnost.

  • 42 Smiljko Sokol, Četvrtpredsjednički ili parlamentarni sustav, Večernji list, 9. veljače 2008.

58Ako pokušamo sažeti Sokolov prijedlog, predsjednik Republike bi ubuduće zadržao poziciju vrhovnog zapovjednika Oružanih snaga te neke ovlasti u sektoru predstavljanja zemlje i vanjske politike, no za svaki bi pravni ili politički akt trebao tražiti supotpis predsjednika Vlade, što bi značilo njegovu pravnu i političku nemoć. Predsjednik bi izgubio izvršne ovlasti u području nadzora službi sigurnosti, to jest mogućnost da uz suglasnost premijera odlučuje o imenovanju voditelja tajnih službi. Kako pozitivno ustavno uređenje ne predviđa rješenja za situacije kada ne bude postignuta suglasnost predsjednika i premijera oko imenovanja ovih dužnosnika, ta bi ovlast u potpunosti pripala predsjedniku Vlade. Predsjednik Republike bi zastupao interese Hrvatske u svijetu i imao ovlasti slične onima koje danas ima njemački predsjednik ali ga ne bi birao parlament. Predsjednika bi i dalje birali hrvatski građani na neposrednim izborima.42

59Prema Sokolu „bit problema 'četvrtpredsjedničkog sustava' kakav je oblikovan ustavnim promjenama iz 2000. godine je u osebujnoj ustavnoj kohabitaciji predsjednika Republike i Vlade. Iako Ustav propisuje da Vlada 'vodi vanjsku i unutarnju politiku' u nizu drugih njegovih odredbi utvrđena je obveza donašanja odluka u suglasju predsjednika Republike i Vlade. Traženje suglasja odnosi se na sva pitanja međunarodnih odnosa i vanjske politike te državne sigurnosti koja su u djelokrugu izvršne vlasti. Kad je riječ o obrani predsjednik Republike ima u odnosu na Vladu ustavno nadmoćan položaj. Ustav međutim, ne daje odgovor odnosno ne predviđa nikakvo rješenje kako postupiti u slučaju ako se predsjednik Republike i Vlade ne slože o pitanjima o kojima prema Ustavu moraju suodlučivati.”

60Sokol priznaje kako je sustav tijekom proteklih godina djelovao relativno glatko i uspješno, no to pripisuje osobnim značajkama nositelja dužnosti Stjepana Mesića. On nastavlja: „Netko će reći čemu profesorsko 'zanovijetanje' i traženje promjena kad ovakav sustav od 2000. godine pa do danas, barem po onom što je poznato u javnosti, funkcionira bez većih problema. To je točno, ali samo zahvaljujući predsjedniku Mesiću, koji se vrlo obzirno i restriktivno, rekao bih i samoograničavajuće, koristi svojim velikim ustavnim ovlastima.“

61Iz te perspektive on izražava strepnju pred sukobom dviju manje konstruktivnih osoba na pozicijama premijera i predsjednika pa nastavlja: „Zamislimo, međutim da za sedam godina u današnjem ustavnom sustavu moraju kohabitirati Sanader i Milanović (nebitno je pritom tko bi od njih bio predsjednik Republike, a tko predsjednik Vlade), što nije samo teoretska mogućnost. No, neovisno o tome, postavlja se načelno pitanje što ako se na tim funkcijama sučele dvije snažne osobnosti, politički izrazito suprotstavljene. Hoće li tada doći do blokade izvršne vlasti i svojevrsne političko-ustavne krize?“ U traženju odgovora na postavljeno pitanje on je ipak optimist: „Mislim da vjerojatno neće jer bi hrvatska politička javnost u takvim situacijama djelovala pritiskom na ublažavanje suprotstavljenosti i oni bi morali shvatiti da im je potpuno politički nesvrhovito blokirati sustav. Prema tome, ipak bi prije ili kasnije, hoćeš nećeš, morali postići određeni kompromis“. Usprkos tomu, međutim, Sokol nastavlja: „I u ovoj optimističkoj varijanti razrješenja mogućih nesuglasja predsjednika Republike i Vlade kad ono, prema Ustavu, mora biti postignuto, ostaje otvoreno pitanje nesvrhovitosti i složene nekonzistentnosti cjeline četvrtpredsjedničkog sustava. Taj sustav kako je oblikovan ustavnim promjenama iz 2000. godine doista je osebujan hibrid polupredsjedničkog sustava kojeg se željelo ali nije moglo u potpunosti napustiti i čistog parlamentarnog sustava kojeg se nije imalo snage u cijelosti prihvatiti. Današnji sustav odnosa predsjednika Republike i Vlade nije više polupredsjednički po tome jer Vlada politički ne odgovara predsjedniku Republike, već isključivo Hrvatskom saboru. No kad je riječ o razmotrenom funkcionalnom odnosu i cjelini ustavnog položaja i ovlasti predsjednika Republike, on je bliži polupredsjedničkom nego čistom parlamentarnom sustavu u kojem je Vlada isključivi nositelj izvršne vlasti za čije obnašanje politički odgovara parlamentu“.

62Zaključno, Sokol pledira za dosljednost: „Kad smo već 2000. godine odbacili polupredsjednički sustav učinimo još jedan korak i napustimo četvrt predsjednički sustav. Tako bi konačno Hrvatska prihvatila sustav parlamentarne vladavine koji su mnogi toliko dugo zazivali i željeli. Predsjednik Republike u čistom parlamentarnom sustavu imao bi ustavni položaj i ovlasti kao što to imaju primjerice predsjednici SR Njemačke, Italije, Madžarske, Češke i Slovenije. A predsjednici tih i mnogih drugih demokracija čiste parlamentarne vladavine nikako nisu „fikusi“ već imaju u zastupanju i predstavljanju države mnoge ovlasti i, ovisno o svojoj osobnosti, velik ugled pa i položaj društvenog i političkog arbitra.“

3.4 Reakcije javnosti i propast inicijativa ustavnih promjena

63Predsjednik Stjepan Mesić izjavio je da je iznenađen Sokolovim prijedlogom ustavnih promjena. Nakon žestokih reakcija saborske oporbe koja je poručila da neće podržati uvođenje, kako su istaknuli, autokratskog kancelarskog sustava, Vladimir Šeks opovrgnuo je da se prvo zauzeo za prijedlog Smiljka Sokola, a premijer Ivo Sanader potom je na izvanrednoj konferenciji za novinare izričito naglasio kako Hrvatska demokratska zajednica ne želi smanjivati ovlasti predsjednika.

64Predsjednik Mesić reagirao je pak izjavom kako je potpuno neprihvatljiv pokušaj da se predsjednika stavi u funkciju fikusa i to, kako je naveo, samo iz razloga da bi onaj tko uspostavi izvršnu vlast mogao imati kompletnu kontrolu nad svim mehanizmima.

65Predsjednik Hrvatskog sabora Luka Bebić svojom je reakcijom pokazao kako se ne želi izjašnjavati bez prethodno formuliranog stava vodstva svoje stranke te da, ako je takav stav i postojao, on s njim u to vrijeme nije bio upoznat. Naime, odgovarajući na novinarska pitanja na konferenciji za novinstvo Bebić je rekao kako će svoj stav javno iznijeti kada će ga imati, ali to neće biti stav u ime Sabora ili stranke već u njegovo osobno ime. Bebić je istaknuo i da će Odbor za Ustav održati tematsku sjednicu na kojoj će se razmotriti različite inicijative na temu promjene Ustava, a očekuje sva moguća mišljenja stručnih skupina kako bi se službeno mogao izjasniti i Sabor. Na novinarski upit, je li potpredsjednik Šeks preuranjeno u medijima izložio namjere HDZ-a da se mijenja Ustav, Bebić je odgovorio da ne zna što je Šeks rekao i što je preuranjeno ili ne naglasivši da, ako se otvori javna rasprava na temu promjene Ustava, svatko ima pravo predlagati i iznositi svoje mišljenje kako saborski zastupnici tako i sami građani.

  • 43 Ana Smrečki, Luka Bebić nema stav o ustavnim promjenama, Nacional, 5. 3. 2008.

66Nakon što je predsjednik stranke i Vlade Ivo Sanader opovrgnuo tvrdnju da bi se HDZ zalagao za smanjivanje ovlasti predsjednika Republike, član predsjedništva HDZ-a i potpredsjednik Sabora Vladimir Šeks je odmah demantirao navode kako je izjavio da se njegova stranka zalaže za ustavne promjene: „Izrijekom sam rekao da to nije inicijativa HDZ-a, a na upit kakvo je moje mišljenje o tome rekao sam da sam za to da se razmotri uvođenje parlamentarnog sustava. HDZ nije razmatrao ni jednu ustavnu promjenu niti je to bilo predmetom rasprave na sjednicama Predsjedništva stranke“, rekao je Šeks43.

  • 44 Radnu skupinu su sačinjavali sveučilišni profesori: Smiljko Sokol, Žarko Puhovski, Josip Kregar i (...)

67U to vrijeme u javnost je izbila informacija o neuspjelom pokušaju formiranja radne skupine stručnjaka i propasti tog pokušaja. O tome je dekan zagrebačkog Pravnog fakulteta profesor Josip Kregar izjavio slijedeće: “U početku nam je to izgledalo kao nadstranačka priča i činilo se kao dobra ideja. Nismo se, međutim, uspjeli složiti oko toga da potpišemo jedan dokument koji bi sadržavao koje sve institucije treba mijenjati i kako. Smiljko Sokol želio je suziti promjene i svesti ih na promjene Ustava. Puhovski je čvrsto zagovarao stajalište da se ovlasti predsjednika moraju smanjiti i da ga mora birati parlament. Dio nas je tvrdio da bi smanjenje predsjedničkih ovlasti imalo smisla kad bismo imali jak parlament koji bi preuzeo stvarni nadzor nad primjerice, tajnim službama... Imali smo zajednički cilj, željeli smo promjene, ali se nismo mogli dogovoriti. Sokol i Puhovski su u jednom trenutku izgubili strpljenje i odlučili izaći s inicijativom promjene Ustava što po našem sudu nije dovoljno44”.

68Rasprava u javnosti nakon toga koncentrirala se na pitanje smanjenja predsjedničkih ovlasti te analizu mogućih osobnih i političkih motiva predlagatelja, a na kraju je

  • 45 Smiljko Sokol, Moj odgovor njima, Večernji list, 28. ožujka 2008. Autor se žali na osobne napade i (...)
  • 46 Deana Knežević, Mesić ostaje Mesić, Večernji list, 5. ožujka 2008.
  • 47 Posebno je važno pitanje odlučivanja o pristupanju EU. U stuaciji sve manje vjerojatnosti pravodobn (...)
  • 48 U prosincu 2008. ponovno su u javnosti istaknute dvije inicijative prvorazrednog značaja: pitanje r (...)

69Sokol u ogorčenom tonu objavio da odustaje od daljnje rasprave s argumentacijom koja nije od značaja za temu ovoga rada, osim u pogledu autorova vapaja: „Nitko se ne upušta u kritičku analizu onoga što sam predložio...”.45 Mi takvu kritičku analizu držimo nužnom i opravdanom, premda je već u ožujku prijedlog skinut s dnevnog reda.46 Na važnost nastavljanja stručne rasprave ukazuje i činjenica što je ishitreno nametanje tog prijedloga kao dominantnog i vrućeg političkog pitanja dovelo do poraznog rezultata da je s dnevnog reda skinuto i pitanje promjena Ustava koje su potrebne u cilju prilagodbe pravnom sustavu Europske unije.47 Ta pitanja po našem mišljenju treba ponovno otvoriti, umjesto da ih zanemarujemo sve dok nas na to ne natjeraju zahtjevi „međunarodne zajednice”.48

3.5 Postoji li „čisti parlamentarni sustav“ i čemu bi on trebao služiti u Hrvatskoj

  • 49 Vidjeti: Igor Ćutuk, Ustavne promjene, Sokol: Nisam predložio promjenu načina izbora predsjednika, (...)

70Složenost zahtjeva za uvođenje „čistog” parlamentarnog sustava pokazuju ozbiljna neslaganja između nositelja prijedloga promjena. Zajedničko im je što zahtijevaju da se s istekom mandata Stjepana Mesića smanje ovlasti predsjednika i uvede „čisti“ parlamentarni sustav, no ni sami nisu suglasni kakav bi taj poželjni „čisti” parlamentarni sustav trebao izgledati. Odmah nakon istupa profesora Puhovskog pred saborskim Odborom od njega se javno ogradio profesor Sokol koji ne smatra da takve promjene trebaju uključiti i napuštanje neposrednog izbora predsjednika Republike. Prema izvješću tiska profesor Sokol je tom prilikom izjavio slijedeće: „Nikada i nigdje nisam predložio da se izbor predsjednika Republike ubuduće obavlja u parlamentu jer smatram da bi se predsjednika i kad bi bio uveden čisti parlamentarni sustav trebalo i dalje birati neposredno na izborima kao što je to primjerice, u Sloveniji... prijedlog (je) da uvođenje čistog parlamentarnog sustava stupi na snagu tek nakon što 19. veljače 2010. godine završi mandat predsjednika Stjepana Mesića. Sve drugo bilo bi politički pogrešno“, upozorava Sokol.49

71Posebno se oštro profesor Sokol oborio na formulaciju ustavne odredbe o povjeravanju mandata za sastavljanje Vlade: „Trenutno je 'u igri' samo političkim rječnikom izražen prijedlog predsjednika Vlade o potrebi izmjene ustavne odredbe o povjeravanju mandata... u smislu da bi predsjednik Republike ubuduće morao mandat prvo povjeriti relativnom izbornom pobjedniku. Tu ustavnu odredbu za koju je profesorica Kasapović s punim pravom ustvrdila da je: '…pravno polupismena, politološki anakrona i politički potencijalno opasna' doista treba izmijeniti, ali ne onako kako to predlaže Sanader jer, iako u pravilu relativni izborni pobjednik ima najveću mogućnost formirati Vladu, moguće su i postizborne situacije kad to ne bi bio slučaj. Ukratko, izmijenjenom ustavnom odredbom trebalo bi kratko i jasno propisati da predsjednik Republike povjerava mandat osobi koja prema izbornim rezultatima ima najviše mogućnosti za sastavljanje Vlade“.

72Začuđuje što se ugledni ustavni pravnik poziva na ovu pretencioznu ocjenu iznijetu

  • 50 Evo što je autorica 17. 10. 2008. izjavila Alteru: “Institucija premijera je u našem parlamentarnom (...)

73u pogrešnoj anticipaciji rezultata parlamentarnih izbora koju se zbog toga ni sama autorica nije usudila ponoviti nakon izbora 2007. godine.50 Za najveći dio stručne pravničke javnosti ova formulacija znači upravo ono što zahtijeva profesor Sokol jer „kratko i jasno propisuje da predsjednik Republike povjerava mandat osobi koja prema izbornim rezultatima ima najviše mogućnosti za sastavljanje Vlade“. Predsjednik to dakako mora utvrditi ne samo na temelju rezultata izbora već i na temelju konzultacija sa stranačkim klubovima i stranačkim dužnosnicima koji djeluju na stvaranju postizborne koalicije.

  • 51 Tumačenja Radne skupine pokazala su se u potpunosti primjenjivim pri formiranju Vlade u studenom 20 (...)
  • 52 Usp. Gallagher, Laver i Mair 2001 (nap. 34); Michael Laver i Kenneth A. Shepsle, Making and Breakin (...)

74Na taj način je uspješno, premda ne bez odlaganja, učinjeno u dvije prilike imenovanja mandatara, nakon izbora 2003. i 2007. godine. Istina je da je predsjednik odluku donio nakon odlaganja i pregovora u ozračju pritisaka i političke trgovine oko sastavljanja koalicija čiji je sastavni dio i citirani premijerov prijedlog ustavne promjene. Istina je i to da su na vidjelo izbile, koliko god bile suzdržane i kontrolirane, predsjednikove osobne političke sklonosti. No kako se moglo i očekivati da tako važna odluka bude donesena bez pritisaka ili da koalicija bude formirana bez trgovine funkcijama i programskim odrednicama? U oba slučaja konačno su postignuta objektivno najlogičnija rješenja u skladu sa primjerenim tumačenjem odnosne ustavne odredbe.51 Jasno je dakle, da ovu odredbu ne treba mijenjati, posebno s obzirom da bi bilo teško zamisliti postizbornu situaciju u kojoj bi jedna stranka neposredno poslije izbora raspolagala većinom dovoljnom za formiranje vlade.52

75Raspravu i istraživanje treba nastaviti zato što je borba oko „čistih modela“ u skladu sa jednom po našem mišljenju žalosnom tradicijom ustavotvornog inženjerstva u Hrvatskoj, prema kojoj se ustavni modeli i ustavne promjene predlažu i redovito primjenjuju sa nužnim i prirodnim smjenama nositelja pojedinih funkcija. Po tom shvaćanju institucije krojene po Mesićevoj mjeri ne mogu se primijeniti na Mesićeva nasljednika kao što institucije krojene po mjeri i narudžbi predsjednika Tuđmana nisu mogle preživjeti njegov odlazak.

  • 53 Vidjeti npr. Branko Smerdel: Promjena vlasti i izgledi ustavne vladavine, u: Josip Kregar, Slaven R (...)

76Kao jedan od članova Radne skupine smatrao sam kritiku pozitivnog modela i prijedloge za njegovu izmjenu stručnim izazovom na koji sam bio dužan odgovoriti. Ako realistički pristupimo prosudbi sustav se pokazao relativno učinkovitim u sprečavanju personalizacije vlasti i prevenciji ekscesa, a posebno u širenju svijesti o potrebi nadzora i ograničavanja svake vlasti. Protivno predlagateljima promjena smatram da bi ovaj sustav provjera i ravnoteža bilo nužno očuvati i kada ne bi bilo vidljivih i trajno prisutnih tendencija personalizacije i koncentracije vlasti. Hrvatski sabor ne suprotstavlja se takvim tendencijama, niti su zastupnici spremni pružiti odlučan otpor u obrani ustavnog načela diobe vlasti kako je to načelo formulirano u članku 4. Ustava Republike Hrvatske i kako se to događalo u povijesti europskog parlamentarizma.53

  • 54 Usp. primjerice Branko Smerdel, Kako je moguće kontrolirati vlast, u: Smerdel i Sokol 1988 (nap. 34 (...)

77U zaključku ocjene podnesenih prijedloga najvažnije nam je ponoviti i naglasiti ključno i krucijalno značajno polazno stajalište Radne skupine koje istovremeno predstavlja jedno od općih mjesta znanosti ustavnog prava: od opisane situacije kohabitacije dviju snažnih i borbenih političara koja bi mogla dovesti do sukoba i blokada odlučivanja mnogo su opasnije situacije u kojima dominira jedna snažna ličnost koju, bez obzira drži li položaj predsjednika republike ili premijera, nitko ne može nadzirati niti pozivati na odgovornost za poštivanje Ustava i zakona o čemu uvijek ponovno svjedoče očigledni i bliski nam primjeri iz ne tako daleke hrvatske političke povijesti. Dioba vlasti sustav provjera i ravnoteža najdjelotvornije je sredstvo izumljeno i stvoreno u nastojanju da se nadzire vlast.54

  • 55 Usp. Lutz 2006 (nap. 31), 109.

78„Čisti parlamentarni sustav“ takav nadzor ne omogućuje i zbog toga se baš ta čistoća redovito izbjegava u ustavnom uređivanju demokratskih sustava.55

4 Djelotvornost sustava kohabitacije

4.1 Teška kohabitacija Mesić – Račan 2000– 2003

79Izborom Stjepana Mesića za predsjednika Republike 25. siječnja 2000. godine, odnosno njegovim polaganjem svečane prisege počeo je djelovati za hrvatski politički sustav povijesno nov i nepoznat sustav sudjelovanja različitih aktera u obavljanju dužnosti nositelja izvršnih funkcija. Mesić se obvezao da neće koristiti sve svoje ustavne ovlasti sve dok Ustav ne bude izmijenjen u skladu sa njegovim izbornim obećanjem, kao i popularnim zahtjevom za smanjivanjem ovlasti predsjednika i uvođenjem parlamentarnog sustava. Usvajanjem ustavnih promjena počeo je i formalno djelovati sustav odnosa između predsjednika Republike i predsjednika Vlade koji većina autora naziva specifičnim oblikom ustavno regulirane kohabitacije.

  • 56 Ciril Ribičič, Ustavnopravni položaj i funkcije šefa države u parlamentarnom sustavu, Zbornik Pravn (...)

80Ovo razdoblje obilježeno je dubokim nepovjerenjem temeljnih aktera u sustavu diobe izvršne vlasti uzrokovanog na prvom mjestu time što je Stjepan Mesić u siječnju 2000. godine potpuno neočekivano pobijedio predsjedničkog kandidata koalicije Dražena Budišu. Koliko je bilo to nepovjerenje dobro ilustrira činjenica da je predsjednik Vlade Ivica Račan zamjerajući članovima Radne skupine angažman „na strani“ predsjednika Republike pozvao slovenskog profesora Cirila Ribičiča da procijeni prijedlog sustava ustrojstva vlasti, što je ovaj i učinio istina – u potpunosti se suglasivši s predloženim modelom predsjedničke radne skupine.56

81Ključni problem funkcioniranja kohabitacije u uvjetima vladajuće koalicije šest (kasnije pet) stranaka u Hrvatskoj u prve tri godine djelovanja novog sustava bili su: prespora recepcija zahtjeva što ih pred kreatore i provoditelje vladavinskih politika postavlja složeni ustavni sustav diobe vlasti i suodlučivanja temeljnih vladavinskih institucija, uspostavljen ustavnim promjenama iz 2000. godine i centralizirano ustrojstvo političkih stranaka vladajuće koalicije, naglašena uloga stranačkih vođa i općenito niska razina političke kulture kojoj je strana ideja o diobi vlasti, što bitno otežava usklađeno djelovanje ustavnih institucija.

82Na planu izgradnje institucionaliziranog sustava suodlučivanja između predsjednika Republike i predsjednika Vlade u pitanjima gdje to Ustav zahtijeva, u pojedinim prigodama i uz sudjelovanje predsjednika Sabora prvih je godina malo učinjeno. Kompleksni sustav podijeljene vlasti zahtjeva institucionaliziranje različitih oblika prethodnih konzultacija i dogovaranja oko odluka koje trebaju biti donesene zajednički. Svrha i cilj ustavno postavljenih ograničenja iz arsenala „provjera i ravnoteža” utemeljenih na diobi vlasti nije izazivanje stalnih sukoba i blokada u odlučivanju nego onemogućavanje koncentracije vlasti u jednim rukama, pa i pod cijenu odgoda utemeljenih na razumijevanju cjeline ustavnih načela institucionalnih rješenja.

83S obzirom na novost takvog rješenja odnosa predsjednika Republike i premijera, kao i slabo razumijevanje u javnosti, možemo navesti kako su Mesić i Račan u kasnijim fazama promatranog razdoblja dosta nastojali na ozbiljenju takvog sustava „kohabitacije”, ali i konstatirati kako to nije dovoljno prvenstveno zato što su pritom ostali na osobnim kontaktima. Ključno pitanje suradnje rješavano je putem povremenih sastanaka kadikad i skriveno od javnosti bez institucionalizirane organizacije zajedničkog rada, informiranja i odlučivanja, putem suradnje stručnih službi, redovitih konzultacija i eventualno osnivanja posebnih stručnih tijela za suradnju koja bi pripremala odluke i alternative.

  • 57 Vidjeti npr. Branko Smerdel, Promjena vlasti i izgledi ustavne vladavine, u zborniku: Kregar, Ravli (...)
  • 58 Europska komisija je u Bijeloj knjizi kao polazište za raspravu o daljnjoj izgradnji upravljačkih i (...)

84Na probleme prve kohabitacije utjecale su slabosti koalicijske vlade uzrokovane prirodom hrvatskih političkih stranaka. Unošenjem u Ustav odredbe stavka 2. i 3. članka 6. po kojem “unutarnje ustrojstvo političkih stranaka mora biti sukladno temeljnim ustavnim demokratskim načelima”, dok „stranke moraju javno polagati račun o porijeklu svojih sredstava i imovine” nije se promijenila narav, organizacija i način djelovanja hrvatskih političkih stranaka. To su visoko centralizirane stranke, većinom bez jasno određenih ideologija i programa, pod strogim nadzorom svojih najužih stranačkih vodstava. U takvim uvjetima stranke se beskrupulozno bore za utjecaj u vlasti i krajnje su nesklone duhu snošljivosti i suradnje potrebnom za uspješnije djelovanje vladajuće koalicije.57 Dugogodišnji otpor u Hrvatskom saboru donošenju zakona o političkim strankama kojim bi se imale provesti navedene ustavne odredbe, kao i razvoj događaja u okviru nekoliko stranaka gdje su vodstva pod cijenu raskola uspostavljala princip bespogovorne poslušnosti dobro pokazuje razloge nedjelotvornosti vladajuće koalicije, kao i bitne razloge poteškoća s primjenom načela dobre vladavine u Republici Hrvatskoj.58

  • 59 Tako Tomislav Jakić: nav. Ivica Đikić, Domovinski obrat, politička biografija Stipe Mesića, Zagreb, (...)

85Prema mišljenju nekih osoba iz predsjednikova kruga problem je bila i duboka osobna netrpeljivost Mesića i Račana kao političara suprotnih političkih orijentacija, taktičkih pristupa i temperamenata.59

  • 60 Šire vidjeti Igor Dekanić, Demokratizacija Hrvatske, uspjesi i kompleksi hrvatske politike, Zagreb, (...)

86No valja ukazati na činjenicu kako je u tim uvjetima „teške kohabitacije“ predsjednik Mesić razborito koristeći svoje ustavne ovlasti, pa i poduzimajući hitne i krajnje odlučne akcije kada je smatrao da je to potrebno izgradio standard ponašanja predsjednika Republike koji će se moći ignorirati jedino u slučaju ako bi se ponovnim ustavnim promjenama razorilo sve što je postignuto na planu konsolidacije i institucionalizacije djelovanja sustava ustrojstva vlasti koji uključuje uzajamne provjere i ravnoteže kako to propisuje članak 4. Ustava.60

87Na prvom mjestu je odlučno djelovanje predsjednika Mesića u funkciji vrhovnog zapovjednika Oružanih snaga u rujnu 2000. godine kada je bez odlaganja umirovio dvanaest ratnih generala Hrvatske vojske koji su se pismom objavljenim javnosti izravno umiješali u politiku, što nije dopušteno pripadnicima oružanih snaga. Važnu ulogu predsjednik je odigrao i prilikom krize koalicije i formiranja druge Račanove vlade u srpnju 2002. godine.

4.2 Konstruktivna kohabitacija Mesić – Sanader 2003–2009

  • 61 Ćl. 4. Zakona o sigurnosno-obavještajnom sustavu Repub­like Hrvatske, Narodne novine 76/2006. godin (...)

88Nakon promjene vlasti i formiranja Vlade krajem 2003. godine predsjednik Vlade Ivo Sanader i predsjednik Republike Stjepan Mesić sa punom su sviješću o nužnosti suradnje pristupili građenju uzajamnih odnosa. Konzultacije i neformalni susreti postali su redoviti i brojni su primjeri kada bi oni zajednički nastupili, nakon što su uskladili svoja stajališta i postigli nužne političke kompromise. U svrhu koordinacije redovito se održavaju sjednice Vijeća za nacionalnu sigurnost koje zajednički sazivaju i odluke supotpisuju predsjednik Republike i predsjednik Vlade i koje je odigralo vrlo značajnu ulogu u nizu kriznih situacija.61

89Na području vođenja vanjske politike također su pronađena rješenja, uključujući i zajedničko sudjelovanje na međunarodnim konferencijama i smjenjivanje na mjestu predsjedavajućeg Vijeća sigurnosti OUN u prosincu 2008. godine.

90Dakako, svaki oblik suodlučivanja uključuje i mogućnosti sukoba bilo na razini političkih neslagana ili pak osobnih netrpeljivosti. Neki senzacionalistički usmjereni mediji takva neslaganja spremno predstavljaju kao „ratove institucija“ ili „ustavne krize“. Kao da veliki broj ljudi od utjecaja čezne za vremenima prividnog općeg sklada i mira, pod prividom patrimonijalnog Tuđmanovog koncepta, po kojem državom i obitelji treba vladati mudar i dobar vladar o čijim odlukama nema rasprave. Ustvari, napetosti i konflikti dio su političkog procesa u demokracijama u kojima su međusobni odnosi najviših dužnosnika uređeni putem sustava provjera i ravnoteža.

91Važno je da su akteri političkog procesa svjesni ustavnih ograničenja i nužnosti traženja kompromisa. Odugovlačenja i poteškoće u donošenju odluka nužne su u tom procesu suradnje kojem ne postoji konstitucionalistički poželjna alternativa. Što ako su odgode dugotrajne i čine se nepodnošljivima, kao kada je Račan odbijao prihvatiti Mesićeva imenovanja čelnika službi sigurnosti ili kad je, pak, Sanader odbijao prihvatiti Mesićev prijedlog za razrješenje čelnika tajne službe? Za konstitucionaliste radi se o normalnom djelovanju sustava provjera, odnosno u ovom slučaju doslovno kočnicama kojima se dugoročno uspostavlja ravnoteža. Uostalom, u oba slučaja su nakon odgoda i usklađivanja postignuti kompromisi. Za senzacionalističke novinare radilo se o porazima u „ratu institucija“, za pristaše konstitucionalizma o djelovanju sustava kojim se čuva mirno djelovanje institucija, uz postavljanje prepreka prirodnim težnjama za monopolom pojedinih nositelja vlasti.

  • 62 Davor Gjenero, Je li stvarno na djelu „rat institucija“, Vjesnik, 10. i 11. svibnja 2008.
  • 63 To je dobro sažeo premijer Sanader duhovitom izjavom: “Predsjednik i ja se gotovo o svemu slažemo, (...)
  • 64 Usp. Ivica Đikić, Mala antologija sukoba, Feral Tribune, 9. svibnja 2008.

92Pri tome su, dakako, nužna dva konsensusa ili suglasja: prvi, o opravdanosti i prihvatljivosti „pravila igre“ uspostavljenih Ustavom i drugi, o temeljnim nacionalnim interesima, kao i putovima i načinima artikuliranja tih interesa kroz ustavno predviđene institucije sustava. Riječju, akteri moraju razumjeti kako je održavanje i razvijanje ustavnog okvira u dugoročnom interesu svakog od njih kao i u općem interesu.62 Mesić i Sanader su, svaki osobno, kao i zajedničkim djelovanjem pridonijeli uspostavljanju takvih konsenzusa.63 Popisi pod naslovom „Mala antologija sukoba“ za pristaše diobe vlasti predstavljaju primjere uspješnog djelovanja sustava u uvjetima kohabitacije nositelja različitih političkih orijentacija, suglasnih o dugoročnim strateškim ciljevima zemlje kao što su priključivanje europskim integracijama, europeizacija cijelog sustava upravljanja (governance) i razvijanje demokracije i vladavine prava.64

93Svaka od takvih intervencija poput angažmana predsjednika Mesića u sprječavanju odlaska postrojbi Hrvatske vojske u rat u Iraku u ožujku 2003. godine jer „akcija nema mandata Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda“ donesena na temelju ustavnih ovlasti bitno je utjecala na korekciju politike Vlade. Svaka od njih nije bila opravdana ni ispravna, no sa našeg stajališta to ipak govori u prilog održavanja i razvijanja sustava provjera i ravnoteža.

  • 65 Komentirajući prijedlog smanjivanja ovlasti predsjednika Stjepan Mesić je rekao: “Na žalost, moram (...)

94Ozbiljnim problemom smatramo postojanje mogućnost da predsjedničku funkciju osvoji političar iz snažne vladajuće frakcije koja drži i premijersko mjesto te kontrolira i Vladu i Sabor. No, to nije argument u prilog mijenjanja sustava i trajnog davanja prevlasti nositelju jedne od dviju najvažnijih državnih funkcija. Nitko ne može biti nositeljem predsjedničke funkcije više od dvaput, dok za funkciju predsjednika Vlade takvog ograničenja nema. Prvo i najvažnije postignuće svake „mlade demokracije“ je mogućnost smjene nositelja vlasti na demokratskim izborima. Ono je krhko kao i sama demokracija i lako ga je izgubiti. Zbog toga treba čuvati i razvijati ustavni sustav provjera i uzajamnog nadzora nositelja najviše vlasti. Najvažnije od svega što se može navesti u prilog pozitivnoj hrvatskoj inačici parlamentarne vlade je što se radi o djelatnom sustavu provjera i ravnoteža koji sukladno ustavnim odredbama ograničava nositelje najviših državnih dužnosti,65 po prvi puta u povijesti demokratske Hrvatske države.

5 Zaključak

  • 66 Ili čak, kako se je u jednom intervjuju kolokvijalno (i posprdno) izrazio profesor Smiljko Sokol, „ (...)
  • 67 Tako i Lutz 2006 (nap. 31), 123–129. Lutz razrađuje “index diobe vlasti” koji bi trebao unijeti emp (...)
  • 68 Istina, kako navodno tvrdi Puhovski, uz vrlo znakovite izuzetke Sjedinjenih Američkih Država i Fran (...)

95Smatramo kako argumenti u prilog primjene „čistih“, nasuprot „nečistim“66 modelima nemaju pravu teoretsku, ali ni praktičnu težinu. Čisti modeli gledano povijesno kao i komparativno postoje kao idealni tipovi jedino u radovima teoretičara, bilo da se radi o planerima budućih modela ustrojstva vlasti ili pak o akademskim analitičarima postojećih ili povijesnih modela. Mnogo češće ih se može naći i u pojedinim ekspertskim nacrtima nego u samim ustavnim tekstovima.67 U životu nalazimo isključivo različite inačice sustava ustrojstva vlasti sa specifičnostima pojedinih ustavnih uređenja te je zaista apsurdno govoriti kako „sve zemlje“ na svijetu primjenjuju istovjetni model.68

  • 69 Primjerice u Francuskoj, Austriji, Finskoj, Portugalu, Islandu, Irskoj, Sloveniji itd.
  • 70 Kao u Njemačkoj, Italiji, Češkoj i nizu drugih zemalja.
  • 71 Velika Britanija, Nizozemska, Belgija, Luxemburg, Danska i dr. Usp. Gallagher 2001 (nap. 52), 42.
  • 72 Sartori izravno i bez dvojbe upozorava: „Moramo paziti da nas put od čistog presidencijalizma linij (...)

96Postavimo li hipotetsko pitanje: je li „čišći“ model kojeg predlaže Sokol s neposrednim izborom predsjednika Republike69 ili pak onaj kojeg predlaže Puhovski gdje predsjednika Republike bira parlament?70, možemo zaključiti kako je odgovor sasvim irelevantan sa stajališta očekivanih učinaka pojedinih institucionalnih sklopova – ili ustavnih reformi. Možda bi pristaše čistih modela, u ime teoretske dosljednosti izvedbe primijenjenog modela, čak mogli preporučiti okretanje primjerima starih europskih monarhija koje imaju vrlo stabilne, upravo ogledne parlamentarne sustave?71 Ili pak najčišćem obliku parlamentarne supremacije, iskušanom modelu skupštinske vlade?72

  • 73 Usp. Silvana Perica, Puhovski želi promjene Ustava, Večernji list, 9. ožujka 2008.

97Kako smo već mnogo puta upozoravali potrebno je jednom za svagda prekinuti začarani krug ustavnih promjena vezanih uz smjenu osoba na položajima predsjednika Republike, odnosno predsjednika Vlade.73 Razlozi za naše zalaganje nisu teoretske već praktične naravi, premda smatramo kako oni imaju čvrstu teoretsku i empirijsku podlogu.

  • 74 Frye 2002 (nap. 18), 81–103.

98Na teoretskom planu kako zaključuje Timothy Frye u svojoj vrlo temeljitoj i na empirijskim podacima zasnovanoj studiji publiciranoj 2002. godine: „Usprkos snažnim argumentima nekih od najuglednijih znanstvenika na ovom području rasprava o prednostima parlamentarnih i predsjedničkih režima ostaje otvorena u tranzicijskim zemljama“.74

99Zbog trajne važnosti ovih pitanja bilo je potrebno ponovno razmotriti iskustva s primjenom različitih sustava ustrojstva vlasti u Republici Hrvatskoj te predočiti argumente protiv nastavljanja promjena ustavnog modela ustrojstva vlasti. Te argumente možemo sažeti na slijedeći način:

100Potrebna je daljnja konsolidacija (institucionalizacija) sustava ustrojstva vlasti utemeljenog na stabilnim ustavnim rješenjima gdje iskustva funkcioniranja hrvatskog sustava nakon ustavne reforme iz 2000. i 2001. godine ukazuju na postupnu stabilizaciju relativno djelotvornog i relativno razboritog sustava odnosa provjera i ravnoteža između predsjednika Republike i predsjednika Vlade.

  • 75 Kao u slučaju kada je telefonom s godišnjeg odmora najavio donošenje uredbe u cilju izmjena tek usv (...)

101Potrebno je dalje razvijati, a ne mijenjati relativno djelotvoran premda nesavršen sustav provjera i ravnoteža gdje konkurencija predsjednika Republike i predsjednika Vlade u pojedinim posebno osjetljivim područjima formuliranja politika i imenovanja dužnosnika u određenoj mjeri nadomješta gotovo potpuno odsustvo parlamentarnog nadzora. To je posebno važno u uvjetima kada predsjednik Vlade zahvaljujući discipliniranoj i oportunističkoj koalicijskoj parlamentarnoj većini obnaša gotovo potpuno neograničenu vlast, pa ponekad otvoreno preuzima i ulogu zakonodavca.75

  • 76 Evo što o tome kaže anonimni komentator Internet portala Index.hr: “Mesić nije bio samo referentna (...)

102Potrebno nam je realistično planiranje razvitka ustavnih institucija u skladu sa komparativnim iskustvima. Ne samo da „čista“ modelska rješenja uopće ne postoje u stvarnosti već su pokušaji da se ona uvedu obično završavali vrlo loše i zbog toga vodili novim intuitivnim poigravanjima s ustavnim sustavom organizacije vlasti. Djelovanje sustava provjera i ravnoteža nikada u cjelosti ne ovisi o slučajnosti. Određeni tip institucionalnog aranžmana izravno ili neizravno utječe na tip osobe koja je spremna natjecati se pa time i preuzeti određenu funkciju.76

  • 77 Prijedlog odluke o pristupanju promjeni Ustava Republike Hrvatske s Prijedlogom nacrta promjene Ust (...)

103U duhu konstruktivne suradnje od koje smo kao od temeljne pretpostavke polazili formulirajući prijedlog Radne skupine bilo bi najbolje da inicijativu za ključne ustavne promjene dogovore i zajednički obnove predsjednik Republike i predsjednik Vlade. Umjesto toga, u tijeku je rovovski rat između vladajuće koalicije i stranaka oporbe predvođene SDP-om oko nekoliko elemenata gotovo usklađenih prijedloga ustavnih promjena.77 Iz oba prijedloga je na naše zadovoljstvo izostalo predlaganje promjena sustava ustrojstva vlasti prikrivenih zahtjevima za „čistoćom“ parlamentarnog sustava. To međutim, ne isključuje mogućnost obnavljanja ovih rasprava nakon predsjedničkih izbora i opravdava naša upozorenja.

Top of page

Notes

1 Arend Lijphart, Constitutional Choices for New Democracies, Journal on Democracy 2 (1991) 1.

2 Kako piše ugledni pravni povjesničar Harold Berman: “Radikalna transformacija pravnog sustava je paradoksalne naravi jer je jedna od temeljnih svrha prava da omogući stabilnost i kontinuitet. Više od toga, pravo – u svim društvima – izvodi svoj autoritet iz nečeg izvan sebe samog, pa ako se pravni sustav ubrzano mijenja, neizbježno se javljaju pitanja izvora njegovog autoriteta. U pravu su iznenadne promjene velikog opsega zaista neprirodne. Kada se to dogodi, nešto mora biti poduzeto kako bi se spriječilo da se promjena ponovi. Novo pravo mora biti čvrsto uspostavljeno; ono mora biti zaštićeno od opasnosti novog prijeloma. Daljnje promjene trebale bi biti prepuštene postupnom mijenjanju. Harold Berman, Law and Revolution, London, Harvard University Press, 1983, 16.

3 Prilikom ustavnih promjena 2000. godine utjecaj stručnjaka u prvoj fazi bio je izrazito velik. Radna skupina predsjednika Republike Hrvatske radila je od veljače do travnja 2000. godine u sastavu: predsjednik Veljko Mratović, zamjenik predsjednika Branko Smerdel te članovi: Arsen Baić, Jadranko Crnić, Nikola Filipović i Zvonimir Lauc. Usp. dokument Strune osnove mogućeg prijedloga ustavnih promjena, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 50 (2000) 3; obj. i u Informator (srpanj 2000), 4836–4837 i 4838–4839 i na http://www.president.hr/default.asp?jezik=&ru=110&sid.

4 Vidjeti Zapisnik tematske rasprave Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskog državnog sabora (snimano), održane 31. kolovoza 2000. u 10 sati. Zbog toga je koncept stručne Radne skupine potrebno usporediti sa usvojenim rješenjima u aktu usvojenom pod kurioznim nazivom: Promjena Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine, br. 113/00), te pročišćeni tekst Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine, br. 124/00). Vidjeti naš kritički osvrt Branko Smerdel, Novi sustav ustrojstva vlasti, Informator (2000) 4881, 1–3.; Branko Smerdel, Ustrojstvo vlasti Republike Hrvatske. Nova ustavna rješenja i njihovi izgledi, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu 51 (2001) 1, 5–21.

5 Već u srpnju 2007. godine takvi su prijedlozi potekli od lidera SDP-a nakon promjene vodstva stranke. Slavko Linić je u očekivanju pobjede na predstojećim parlamentarnim izborima objavio incijativu koja bi ustavno izrazila ove personalne promjene: “Hrvatska je po svom ustavnom uređenju parlamentarna demokracija, nažalost, prelaskom iz predsjedničke na parlamentarnu demokraciju zaustavili smo se na kancelarskom sustavu koji, iako nije zakonski definiran tako funkcionira u praksi. Pobjedom SDP-a na izborima i razdvajanjem funkcije predsjednika stranke i predsjednika vlade otvoriti će se prostor za dovršetak tranzicije u punu parlamentarnu demokraciju, u kojoj će Sabor biti taj koji će raspravljati i donositi zakone koje će Vlada potom i izvršavati.” http://zoranmilanovic.sdp.hr/u-medijima/znatno-vise-ovlasti-parlamentu (pristupljeno 8. 11. 2009).

6 Usp. Dražen Ciglenečki, Bandić kao čvrsta točka sustava, Novi list, 16. 8. 2009., 2.

7 Usp. Zlatko Crnčecm Josipović za izravni izbor predsjednika, http://www.novilist.hr/2009/09/01/josipovic-za-izravni-izbor-preds.aspx (31. 8. 2009.); Naš osvrt u Neven Šantić, Branko Smerdel. Profesor Ustavnog prava o novim izmjenama hrvatskog Ustava, Novi list, 18. 10. 2009.,1819.

8 Usp. Branko Smerdel, Ustavne promjene i hrvatski parlamentarni sustav: argumenti u prilog pozitivnog sustava ustrojstva vlasti, u: Liber amicorum in favorem Jadranko Crnić, Zagreb, Informator, 2009, 20–44.

9 Kako upozorava Theodore Sorensen: „Najveća poteškoća sa kočenjem izvršne vlasti je u tome što ovlast da se nanese velika šteta, u isto vrijeme predstavlja ovlast da se učini mnogo dobra.” Theodore C. Sorensen, A Different Kind of Presidency, New York, Willey & Sons., 1984., str. 23.

10 Sorensen ukazuje kako iza prijedloga strukturalnih reformi iznanstvenihargumenata za jačanje ili ograničavanje Predsjednika odnosno Kongresa, često stoje samo politički interesi: „Neki zastupnici ideje strukturalnih promjena u našem sustavu pokazuju zabrinjavajuću sklonost da slijede rezultate izbora. Kada su njihova vlastita politička uvjerenja na liniji stanara Bijele kuće, njihove učene analize preporućuju važne promjene u cilju jačanja vlasti predsjednika. Kada se oni suprostavljaju tom stanaru njihove analize nekako rezultiraju preporukama za jačanje kongresne kontrole.”

11 Posebnu je pozornost u SAD-u prije dvadeset godina izazvalo objavljivanje izvješća Odbora za ustavni sustav kojim je predsjedao Lloyd Cutler, a koji predlaže ozbiljnu strukturalnu reformu u pravcu uvođenja parlamentarnog sustava. Usp. Donald L. Robinson, Government for the Third American Century, Westwiew Press, 1988., posebno 1–7. James L. Sundquist, Constitutional reform and Effective Government, Washington DC, The Brookings Institution, 1986. Za Veliku Britaniju primjerice Philip Norton, The Constitution in Flux, London, Basil Blackwell, 1982., osobito 260–290, te Philip Norton, The Commons in Perspective, Oxford, Martin Robertson, 1981, 200–243.

12 Alexis de Tocqueville, Democracy in America (Philips Bradley, ur.), New York, A. Knopf, 1945, 264. Od suvremenih usp.: Vincent Ostrom, The Meaning of Democracy and the Vulnerability of Democacies, Ann Arbor, University of Michigan Press, 1997. Larry Siedentop, Democracy in Europe, Penguin Books, 2001. Jon Elster, Consequences of Constitutional Choices: reflections on Tocqueville, u: Jon Elster i Rune Slagstad, Constitutionalism and Democracy, Cambridge University Press, 1988, 81–102.

13 Alexis de Tocqueville, The Recollections of Alexis de Tocqueville, Merridian Books, London, 1959, 193. Autor se prisjeća rada na nacrtu republikanskog Ustava iz 1848. godine.

14 Tocqueville 1959 (nap. 13), 198. Konačno, zanimljivo je navesti i njegovo iskreno svjedočenje o svojoj vlastitoj odluci u tom pitanju prilikom izrade nacrta novog Ustava 1848. godine: “Od svih ideja koje sam razvio nijedna nije bila prihvaćena u Odboru; čak bih mogao kazati kako nijedna nije bila niti raspravljena. Sam sam ih iznosio s oklijevanjem i ogradama. Konačno, priznajem, više mi je bilo stalo postići brzu odluku i smjestiti snažnog vođu na čelo Republike, nego ustrojiti perfektan republikanski ustav. Bili smo tada pod podijeljenom i neizvjesnom vlasti Izvršnog odbora; socijalizam nam je bio pred vratima. Kasnije, kada je to prošlo žestoko sam u Skupštini podržao sustav izravnog izbora predsjednika od naroda. Svejedno, sada žalim što sam uopće govorio u toj prilici.”, Tocqueville 1959 (nap. 13), 200.

15 Smiljko Sokol, Suvremeni parlamentarizam, polupredsjednički sustav i novi hrvatski ustav, Zakonitost, 11–12/1990., 1411–1424. Josip Kregar, Branko Smerdel, Ivan Šimonović, Novi Ustav Hrvatske: nastanak, osnovne ideje i institucije, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu, 41 (1991) 2–3, 130.

16 Usp. i Richard Neustadt, Presidential Power, New York, John Wiley and Sons, 1964. Clinton Rossiter, The American Presidency, New York, Harcourt Brace, 1968. Samuel P. Huntington, Congressional Responses to the Twentieth Century, u: David B. Truman (ur.), The Congress and America's Future, New Jersey, Prentice ‑Hall, Englewood Cliffs, 1. izdanje 1965., 2. izdanje 1973.

17 Aarend Lijphart, Parliamentary versus Presidential Government, Oxford, Oxford University Press, 1992, 25. Ezra N. Suleiman, Parliaments and Parliamentarians in Democratic Politics, London, Holmes & Meir, 1986. David M. Olson i Michael L. Mezey (ur.), Legislatures in the Policy Process. The dilemmas of economic policy, Cambridge University Press, 1991, osobito 124. Huan Linz i Alfred Stepan, Problems of Democratic Transition and Consolidation: Southern Europe, South America and Eastern Europe, Baltimore, John Hopkins University, 1996.

18 Usp. Mathew Soberg Shugart i John M. Carey, Presidents and Assemblies, New York, Cambridge University Press, 1992, 4046. Jednako Giovanni Sartori, Comparative Constitutional Engeneering, An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes, New York University Press, 1994, 101–102.

19 Usp. npr.: Timothy Frye, Presidens, Parliaments, and Democracy: Insights from the Post-Communist World, u: Andrew Reynolds (ur.), The Architecture of Democracy. Constitutional Design, Conflict Management, and Democracy, New York, Oxford University Press, 2002, 81–103.

20 Usp. Branko Smerdel, Politička etika, ustavna vladavina i sukob interesa, Vladavina prava, 3 (1999) 3–4, 57–85.

21 Uzmimo samo primjer funkcioniranja slovačkog parlamentarnog sustava istih tih 90-ih godina 20. stoljeća. V. Sartori 1994 (op.18), 94–97.

22 Usp. Branko Smerdel, Nove demokracije, konstitucionalizam i organizacija vlasti, Zakonitost, 47 (1993) 1, 8.

23 U vrijeme rata i ozbiljnih kriza vlast se u demokracijama, formalno ili neformalno koncentrira u vrhu izvršne vlasti, najčešće u rukama vrhovnog zapovjednika oružanih snaga. To je imperijalno predsjedništvo, u smislu knjige Arthur F. Schlesinger Jr., Imperial Presidency, Boston, Houghton-Mifflin, 1973. Usp. Branko Smerdel, Croatian Imperial Presidency. Constitutional Design and Operation, paper presented at the Conference on Presidencies in new democracies of Middle and Eastern Europe, Budimpešta, 17. rujna, 1993.

24 Usp. Branko Smerdel, Organizacija vlasti prema novom Ustavu Republike Hrvatske: ustavne norme i politička zbilja u prijelaznom razdoblju, Zakonitost, 46 (1991) 78, 775. Branko Smerdel, Republic of Croatia. Three Fundamental Constitutional Choices, Croatian Political Science Review, 1 (1992) 1, 70.

25 Usp. Friderick A. Hayek, Law, Legislation and Liberty, Chicago, University of Chicago Press, 1979, 124.

26 Predsjednik Hrvatskog sabora Nedjeljko Mihanović predložio je u listopadu 1995. da se Franjo Tuđman Ustavom proglasi doživotnim predsjednikom (Globus, 15. 10. 1995.). Usp. i Gordon Tullock, Autocracies, London, MTP Press, 1987, 183, te Paul Brooker, Non-democratic regimes. Theory, government and politics, New York, Macmillan Press, 2000, 147151.

27 Bertrand Russell, Power. A New Social Analysis (1938), Unwin Books, 1975, 136, 201. Vidjeti i Franz Neumann , Strah i politika, u Demokratska i autoritarna država (preveo Žarko Puhovski), Zagreb, Naprijed, 1974, 227255.

28 Ivanka Toma, Ugledni profesor ustavnog prava dr. Branko Smerdel komentira aktualne dvojbe u hrvatskom pravosuđu, Slobodna Dalmacija, 23. siječnja 1999., 5.

29 Predsjednik Vlade Nikica Valentić (1993–1995) dosljedno je naglašavao kako Vlada ne formulira nego samo disciplinirano provodi jedinstvenu državnu politiku; predsjednik Vlade Zlatko Mateša (1995–2000) dosljedno je naglašavao ekonomske, a ne političke zadaće Vlade; predsjednik Vrhovnog suda Krunislav Olujić pisao je u srpnju 1996. kako smatra da su samo Bog i predsjednik Republike nadređeni najvišoj sudbenoj vlasti itd.

30 Stjepan Mesić, Politička podloga ustavnih promjena, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu, 50 (2000) 4, 551–554. Arsen Bačić, O parlamentarizmu i promjeni Ustava u RH, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu, 50 (2000) 4, 591–610; Branko Smerdel: Novi sustav ustrojstva vlasti i njegovi izgledi, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu, 51 (2001) 6.

31 Već je sam Montesqueu naglašavao kako državne vlasti iako organizacijski odvojene trebaju djelovati kroz međusobno prožimanje i suradnju. Za američke ustavotvorce taj je zahtjev bio izvan svake dvojbe. Prema njima svrha je ustavne primjene načela „suprostavljanjem ambicije ambiciji” omogućiti razvitak sustava u kojem nijedan dužnosnik ne djeluje slobodan od nadzora drugih. Vincent Ostrom, Politička teorija složene republike, Zagreb, Informator, 1989, 90–109. Donald Lutz, Principles of Constitutional Design, New York, Cambridge University Press 2006. 111117. Bruce Ackerman, The New Separation of Powers, Harvard Law Review 113 (2000) 3, 642729.

32 Davor Jakopović, Demokratizacija u Hrvatskoj – pogled izvana, Diskrepancija 3 (2002), 5-6, piše: „Revidirani ustav od jeseni 2000. predviđa da Sabor, Vlada i predsjednik samostalno ispunjavaju svoje zadaće, ali da je za većinu odluka potrebna međusobna suradnja, dogovor i suglasnost. S time se želi pojedine aktere prisiliti na kooperativnost ili, ako je potrebno da pristanu na kompromis. Cilj je sustav 'checks and balances' u kojem ni jedan akter ne posjeduje prekomjernu moć.“

33 To je iskretanje pojmova doseglo vrhunac uspostavljanjem doktrine o “jedinstvu državne politike” koju formulira predsjednik Republike posljednjih godina vladavine HDZ-a.

34 Usp. Smiljko Sokol u: Branko Smerdel, Smiljko Sokol, Ustavno pravo, III. izdanje, Zagreb, Pravni fakultet u Zagrebu, 1998, posebno 257–258. Michael Gallagher, Michael Laver, Peter Mair, Representative Government in Europe (3. izdanje), New York – London, McGraw-Hill, 2001, 68–95.

35 Usp. Stručne osnove mogućeg prijedloga ustavnih promjena (nap. 3), 378–379.

36 Pročišćeni tekst Ustava RH, Narodne novine, br.. 141/2001, ispravak 55/01, članak 95. Nakon izbora Predsjednik Republike podnosi ostavku na članstvo u političkoj stranci o čemu obavještava Hrvatski sabor.

37 Članak 98. Predsjednik Republike i Vlada Republike Hrvatske surađuju u oblikovanju i provođenju vanjske politike. Predsjednik Republike na prijedlog Vlade i uz supotpis predsjednika Vlade odlučuje o osnivanju diplomatskih misija i konzularnih ureda Republike Hrvatske u inozemstvu. Predsjednik Republike na prijedlog Vlade i uz mišljenje mjerodavnog odbora Hrvatskoga sabora donosi odluku o postavljanju i opozivu šefova diplomatskih misija Republike Hrvatske u inozemstvu uz prethodni supotpis predsjednika Vlade Republike Hrvatske.

38 Članak 100. propisuje da za vrijeme trajanja ratnog stanja Predsjednik Republike može donositi uredbe sa zakonskom snagom na temelju i u okviru ovlasti koje je dobio od Hrvatskoga sabora. Ako Sabor nije u zasjedanju Predsjednik Republike ima ovlast da uredbama sa zakonskom snagom uređuje sva pitanja koja zahtijeva ratno stanje. U neposrednoj ugroženosti neovisnosti, jedinstvenosti i opstojnosti države ili kad su tijela državne vlasti onemogućena da redovito obavljaju svoje ustavne dužnosti, Predsjednik Republike može na prijedlog predsjednika Vlade i uz njegov supotpis donositi uredbe sa zakonskom snagom. Predsjednik Republike podnijet će uredbe sa zakonskom snagom na potvrdu Hrvatskom saboru čim se Dom bude mogao sastati.

Ako Predsjednik Republike ne podnese uredbu na potvrdu u skladu sa stavkom 3. ovoga članka ili Sabor istu ne potvrdi, uredba sa zakonskom snagom prestaje važiti. U izuzetnim stanjima, opisanim u stavcima 1. i 2. članka 100. predsjednik Republike ima pravo sazvati sjednicu Vlade i predsjedavati tako sazvanoj sjednici Vlade.

39 Članak 104. Predsjednik Republike odgovoran je za povredu Ustava koju počini u obavljanju svojih dužnosti. Postupak za utvrđivanje posebne odgovornosti predsjednika Republike može pokrenuti Sabor dvotrećinskom većinom svih zastupnika. O odgovornosti predsjednika Republike odlučuje Ustavni sud Republike Hrvatske dvotrećinskom većinom svih sudaca. Ako Ustavni sud Republike Hrvatske utvrdi njegovu odgovornost predsjedniku Republike prestaje dužnost po sili Ustava. Ustavni sud mora donijeti odluku o odgovornosti Predsjednika Republike Hrvatske za povredu Ustava u roku od 30 dana od dana zaprimanja prijedloga kojim se pokreće odgovornost Predsjednika Republike Hrvatske za povredu Ustava.

40 Igor Ćutuk, Pet prijedloga za promjenu Ustava, Nacional, 13. veljače 2008.

41 Katarina Zorić, Nacional, 10. 3. 2008.

42 Smiljko Sokol, Četvrtpredsjednički ili parlamentarni sustav, Večernji list, 9. veljače 2008.

43 Ana Smrečki, Luka Bebić nema stav o ustavnim promjenama, Nacional, 5. 3. 2008.

44 Radnu skupinu su sačinjavali sveučilišni profesori: Smiljko Sokol, Žarko Puhovski, Josip Kregar i Duško Sekulić te profesori i bivši ministri suprotnih stranačkih opredjeljenja: Stjepan Ivanišević i Milan Ramljak. Sokolov poziv za sudjelovanje su prema Globusu odbili Mirjana Kasapović i Nenad Zakošek. Usp. Slavica Lukić, Sokolov Ustav po mjeri Ive Sanadera, Globus, 26. studenog 2008. U prilogu članka su izjave dužnosnika i zastupnika Damira Kajina (IDS), Ive Josipovića (SDP), Vesne Pusić (HNS), Đurđe Adlešić (HSLS), Vladimira Šišljagića (HDSSB) i Mirjane Petir (HSS) koji su se unisono ogradili od prijedloga za smanjivanje vlasti predsjednika Republike.

45 Smiljko Sokol, Moj odgovor njima, Večernji list, 28. ožujka 2008. Autor se žali na osobne napade i etiketiranje u reakcijama na njegove prijedloge kao i apriorno opredjeljivanje pojedinih komentatora protiv „desnih” opcija.

46 Deana Knežević, Mesić ostaje Mesić, Večernji list, 5. ožujka 2008.

47 Posebno je važno pitanje odlučivanja o pristupanju EU. U stuaciji sve manje vjerojatnosti pravodobnih ustavnih promjena raspravu o mogućim alternativama potaknuo je Siniša Rodin, Regulatorna autonomija država članica i ustavna osnova za pristupanje RH Europskoj uniji, u: Jakša Barbić (ur.), Pristupanje RH Europskoj Uniji, Zagreb, HAZU, 2007, a nastavila Tamara Ćapeta, Ustavne promjene i članstvo u EU, Informator 5646/2008; Tamara Ćapeta, Ustavna prilagodba članstvu u EU: nadređenost prava EU, 5670/2008; Sinša Rodin, Ustavna osnova za članstvo u EU, Informator 5692/2008. Reagirao je Smiljko Sokol u Večernjem listu, 26. srpnja 2008. Drugi prijedlozi odnose se na „konstitucionalizaciju” pojedinih djelatnih institucija: usp. primjerice Jadranko Crnić, O Ustavu i javnom bilježništvu, Informator 5637/2008; Dubravka Hrabar, O potrebi izmjene obiteljskopravnih odredbi u Ustavu RH, Informator 5648/2008.

48 U prosincu 2008. ponovno su u javnosti istaknute dvije inicijative prvorazrednog značaja: pitanje reforme ustavnog sudstva pokrenila je predsjednica Jasna Omejec prilikom posjeta ustavnih sudaca predsjedniku Republike, Vjesnik, 17. 12. 2008. Pitanje promjena ustavne regulacije položaja sudbene vlasti i državnog odvjetništva pokrenuli su zajednički ministar pravosuđa Ivan Šimonović i predsjednik Vrhovnog suda Branko Hrvatin, 23. 12. 2008.

49 Vidjeti: Igor Ćutuk, Ustavne promjene, Sokol: Nisam predložio promjenu načina izbora predsjednika, Nacional, 7. 3. 2008.

50 Evo što je autorica 17. 10. 2008. izjavila Alteru: “Institucija premijera je u našem parlamentarnom sustavu ipak jača, premda on nije još potpuno očišćen od svih ostataka polupredsjedničkog sustava pa predsjednik države ima još neke ovlasti... Ne možete sve položiti na jednu instituciju, jednog čovjeka. To je rizično jer mnoge nacionalne i državne politike na taj način, nažalost, ovise o osobnoj sudbini jednog političara. Institucija je ipak nešto drugo, one moraju jednako djelovati neovisno o tome koja se osoba nalazi na položaju, moraju biti dovoljno trajne da ih promjena osoba nimalo ne potrese. Naravno, svatko tko djeluje u institucijama daje svoj pečat, ali institucije trebaju biti trajne. Bojim se da sada kod nas to nije slučaj.” http://www.h-alter.org/index.php?page=article&id=10141. 28. 12. 2008.

51 Tumačenja Radne skupine pokazala su se u potpunosti primjenjivim pri formiranju Vlade u studenom 2003. godine kao i u studenom 2007. godine. U toj prilici smo prvi upozorili kako iz te ustavne odredbe s obzirom na činjenicu da je HDZ dobio deset zastupnika više od SDP-a, jasno proilazi kako je najvjerojatniji mandatar Ivo Sanader, usp.: Vlado Vurušić: „Smerdel: Logični mandatar Vlade je Sanader“, Jutarnji list, 27. studenog 2007. godine; kasnije je to javno podržao Petar Klarić, Vjesnik, 28. prosinca 2007. godine. Uoči izbora iz 2003. također smo davali tumačenja ove norme: usp. Branko Smerdel: Promjena ustava ohrabrila bi one koji ga čitaju kako hoće, Vjesnik, 15. studenog 2003., Jadranko Crnić – Branko Smerdel: Mesić sastav nove vlade ne mora povjeriti pobjedničkoj stranci, Vjesnik, 23. studenog 2003.

52 Usp. Gallagher, Laver i Mair 2001 (nap. 34); Michael Laver i Kenneth A. Shepsle, Making and Breaking Governments, New York, Cambridge University Press, 1996, 15.

53 Vidjeti npr. Branko Smerdel: Promjena vlasti i izgledi ustavne vladavine, u: Josip Kregar, Slaven Ralić, Vlado Puljiz (ur.), Hrvatska: kako dalje, Zagreb, Pravni fakultet u Zagrebu i udruga Miko Tripalo, 2003, 85–94. Na nespremnost oporbe za parlamentarnu borbu čak niti oko tako važnih pitanja kao što je donošenje „kriznog proračuna“ upozorava Jasmina Popović, Što je SDP, Večernji list, 13. prosinca 2008., kao i Nataša Božić, SDP bez amandmana i bez ideje, Novi list, 13. prosinca 2008.

54 Usp. primjerice Branko Smerdel, Kako je moguće kontrolirati vlast, u: Smerdel i Sokol 1988 (nap. 34), 52–54. Randy E. Barnett, The Structure of Liberty, Justice and the Rule of Law, Oxford University Press, 1998, 257–259, 271–283.

55 Usp. Lutz 2006 (nap. 31), 109.

56 Ciril Ribičič, Ustavnopravni položaj i funkcije šefa države u parlamentarnom sustavu, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu 50 (2000) 4, 571–590.

57 Vidjeti npr. Branko Smerdel, Promjena vlasti i izgledi ustavne vladavine, u zborniku: Kregar, Ravlić, Puljiz, 2003 (nap.53).

58 Europska komisija je u Bijeloj knjizi kao polazište za raspravu o daljnjoj izgradnji upravljačkih institucija Europske Unije formulirala i usvojila „načela dobre vladavine“.. Kao opća načela ona mogu korisno poslužiti za procjenu djelovanja nacionalnih sustava upravljanja (governance). Commission of the European Communities: European Governance. A White Paper, Bruselj, 25. srpnja 2001.

59 Tako Tomislav Jakić: nav. Ivica Đikić, Domovinski obrat, politička biografija Stipe Mesića, Zagreb, V.B.Z., 2004, 34.

60 Šire vidjeti Igor Dekanić, Demokratizacija Hrvatske, uspjesi i kompleksi hrvatske politike, Zagreb, Prometej, 2004, osobito 282–307; vidjeti Đikić 2004 (nap. 59), 32–43.

61 Ćl. 4. Zakona o sigurnosno-obavještajnom sustavu Repub­like Hrvatske, Narodne novine 76/2006. godine.

62 Davor Gjenero, Je li stvarno na djelu „rat institucija“, Vjesnik, 10. i 11. svibnja 2008.

63 To je dobro sažeo premijer Sanader duhovitom izjavom: “Predsjednik i ja se gotovo o svemu slažemo, a oko onog o čemu se ne slažemo, ne svađamo se”.

64 Usp. Ivica Đikić, Mala antologija sukoba, Feral Tribune, 9. svibnja 2008.

65 Komentirajući prijedlog smanjivanja ovlasti predsjednika Stjepan Mesić je rekao: “Na žalost, moram demantirati gospođu Kasapović. Ne znam koje su njene namjere i što je muči, ali uzmimo da ovako mala većina u parlamentu dobije i Vladu i parlament i predsjednika i da s tom malom većinom predsjednik države može usmjeravati Hrvatsku. Kojim putem? To bi za Hrvatsku moglo biti katastrofalno. Ili, kad bi predsjednika birao parlament, on bi morao raditi ono što ta mala većina od njega traži i ne bi imao autonomiju. Prema tome, ta mala većina mogla bi Hrvatsku odvesti u Irak ili u neke druge avanture. Predsjednik je zadnji filter u ovom stadiju razvoja hrvatske demokracije koji je itekako potreban. Njegova snaga potječe izravno iz naroda, nije delegiran od bilo koga, nego izvlači snagu iz povjerenja kojeg su mu dali hrvatski građani. Zato je čvrsta točka sustava potrebna.” Nacional, 14. 12. 2004.

66 Ili čak, kako se je u jednom intervjuju kolokvijalno (i posprdno) izrazio profesor Smiljko Sokol, „zmazanim“ modelima, usp. Darko Hudelist: Smiljko Sokol: Ne žele me ni Sanader ni Milanović, Globus, br. 907, 23. 4. 2008.

67 Tako i Lutz 2006 (nap. 31), 123–129. Lutz razrađuje “index diobe vlasti” koji bi trebao unijeti empirijsku sigurnost u procjenu pojedinih konkretnih modela umjesto beskonačnih rasprava o značajkama pojedinih sustava praćenih kovanjem metafora kao što su četvrtpredsjednički sustav i sl.; V. i Mirjana Kasapović: Komparativna istraživanja polupredsjedničkih sustava u Srednjoj i Istočnoj Europi problemi koncepcijske rastezljivosti, selekcijske pristranosti, tipologiziranja i denominiranja, Anali hrvatskog politološkog društva (2006) 3, 27–54.

68 Istina, kako navodno tvrdi Puhovski, uz vrlo znakovite izuzetke Sjedinjenih Američkih Država i Francuske koji bi, čak i kada bi ova tvrdnja bila istinita, kao dugotrajni i uspješni sustavi moćnih država zahtijevali posebnu pozornost. Izmjene francuskog Ustava iz 2000.i 2008. godine kojima je definitivno napušten „čisti model” polupredsjedničkog sustava predstavljaju jak argument protiv modelskog pristupa. Usp. French President Nicolas Sarkozy wins constitution battle by single vote, http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/europe/france/2440177/French-President-Nicolas-Sarkozy-wins-constitution-battle-by-single-vote.html (21.7.2008) te Henry Samuel, President Nicolas Sarkozy turning France into monocracy, http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/europe/france/2419857/President-Nicolas-Sarkozy-turning-France-into-monocracy-say-critics.html (16.7.2008); Steven Elanger, Sarkozy Ekes Out Victory on Constitutional Changes, New York Times, 22. srpnja 2008.

69 Primjerice u Francuskoj, Austriji, Finskoj, Portugalu, Islandu, Irskoj, Sloveniji itd.

70 Kao u Njemačkoj, Italiji, Češkoj i nizu drugih zemalja.

71 Velika Britanija, Nizozemska, Belgija, Luxemburg, Danska i dr. Usp. Gallagher 2001 (nap. 52), 42.

72 Sartori izravno i bez dvojbe upozorava: „Moramo paziti da nas put od čistog presidencijalizma linijom manjeg otpora ne odvede u čisti parlamentarizam, to jest skupštinsku vladu odnosno nevladu (misgovernment)“, Sartori 1994 (nap. 17), 101.

73 Usp. Silvana Perica, Puhovski želi promjene Ustava, Večernji list, 9. ožujka 2008.

74 Frye 2002 (nap. 18), 81–103.

75 Kao u slučaju kada je telefonom s godišnjeg odmora najavio donošenje uredbe u cilju izmjena tek usvojenog Zakona o trgovini u mjesecu kolovozu 2008. godine. V. Neven Šantić, Sanja Barić: Vlada postaje zakonodavac, Novi list, 19. 10. 2008.

76 Evo što o tome kaže anonimni komentator Internet portala Index.hr: “Mesić nije bio samo referentna točka javnog mnijenja, već i istinski korektiv Vlade – Račanove isto koliko i Sanaderove. Lako je zamisliti da bi Mesić bio jednako politički utjecajan i u čistom parlamentarnom sustavu. Međutim, svođenje predsjednika na fikus, odnosno njegovo biranje u parlamentu od strane vladajuće većine, postavilo bi potpuno nova pravila igre i tako otjeralo snažne političke ličnosti. Na takve izbore sigurno se ne bi prijavili stranački čelnici, utjecajne osobe, ambiciozni političari. Takvu ulogu prihvatili bi samo prirodni fikusi: islužene ili zaboravljene veličine koje ne bi ovisile o raspoloženju građana, već bi dobile čvrste garancije da će biti izabrane. Vijesti.net – Fikus na Pantovčaku najviše odgovara Ivi Sanaderu, http://www.index.hr/vijesti/clanak/fikus-na-pantovcaku-najvise-odgovara-ivi-sanaderu/377222.aspx.

77 Prijedlog odluke o pristupanju promjeni Ustava Republike Hrvatske s Prijedlogom nacrta promjene Ustava Republike Hrvatske je temeljem čl. 142. st. 1. Ustava Hrvatskom saboru podnijela Vlada i skupina od 52 zastupnika. Usp. Izvješće Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav o prijedlogu odluke o pristupanju promjeni Ustava Republike Hrvatske, http://www.sabor.hr/default.aspx?art=30489&sec=2782&dm=2 (27. 10. 2009.).

Top of page

References

Bibliographical reference

Branko Smerdel, « Parlamentarni sustav i stabilnost hrvatskog ustava », Revus, 11 | 2009, 97-126.

Electronic reference

Branko Smerdel, « Parlamentarni sustav i stabilnost hrvatskog ustava », Revus [Online], 11 | 2009, Online since 03 January 2012, connection on 23 May 2017. URL : http://revus.revues.org/1128 ; DOI : 10.4000/revus.1128

Top of page

About the author

Branko Smerdel

Branko Smerdel je predstojnik Katedre za ustavno pravo Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu, predsjednik Hrvatske udruge za ustavno pravo i časni član Društva za ustavno pravo Slovenije.

By this author

Top of page

Copyright

All rights reserved

Top of page
  • Revues.org