Skip to navigation – Site map
Izbrana ustavnopravna vprašanja evropske integracije

Zvezna vlada kot zastopnica interesov dežel v ES in vprašanje televizijske direktive

Povzetek odločbe Zveznega Ustavnega sodišča Nemčije BverfGE 92, 203
Federal Government as the Representative of the Interests of Lander in the EU and a Question of Television Directive. Summary of the German Constitutional Court Decision BverfGE 92, 203
Simon Brence
p. 138-145

Abstracts

In the early eighties it became necessary to harmonize the field of radio and television in the European Community. Therefore, in April 1986 the Commission submitted a proposal entitled the “television” directive. Among other things, it aimed to prescribe minimum quotas regarding the broadcasting of “European works” which had to be achieved by each radio or television station. The federal states of Germany opposed the proposal, since they were of the opinion that the Community had no competence to regulate this field. Their standpoint was that radio and television belong to the sphere of culture, the regulation of which remains in their sole competence. Although the Federal Government shared the same view as the federal states in the beginning, it later departed from it. The Federal Government acknowledged to the Community the competence to regulate the field of radio and television, since such a view was in conformity with the ruling of the ECJ. Nevertheless, the Federal Government denied the possibility of introducing quota-regulation, since it would represent an intervention in the area of cultural expression. However, it later realized that it would be impossible to achieve the abolition of the quota-regulation. Thus it retracted from its position and satisfied itself with a protocol of the Commission and the Council which stated that the quota-regulation represents only a political obligation. Yet the view of the Federal Government that the protocol deprives the quota-regulation of any binding force is questionable. As it can be inferred from the Treaty itself and also from the statement of the Commission, the directive is binding in all its parts. It follows that the consensus of the Federal Government for the adoption of the directive represents a breach of the federal states’ rights, since in cases when it must withdraw from the common standpoint reached with the federal states and when the withdrawal is to the federal states’ detriment, it must consult the Federal Council.

Top of page

Full text

1Kadar želi Evropska skupnost normativno urediti področje, ki po notranji državni ureditvi spada v pristojnost dežel, nastopa zveza kot zastopnik dežel. To ima še toliko večji pomen, kadar pride do vprašanja, ali in koliko sploh ima Skupnost pristojnost urediti področje, ki spada pod izključno pristojnost dežel. Če zvezna vlada ter dežele zavzamejo skupno stališče, s katerim odrekajo pristoj­nost Skupnosti, nujni notranje- ali zunanjepolitični razlogi pa zvezno vlado sili­jo, da opusti skupno stališče v škodo dežel, mora pravočasno iskati sporazu­mevanje z zveznim svetom.

1 Uvod

2Prizadevanja Evropske skupnosti, da bi poenotila področje radia in televizije v Evropi, segajo nazaj v zgodnja osemdeseta leta. Aprila leta 1986 je Komisija predložila predlog direktive o koordinaciji določenih pravnih predpisov v državah članicah, ki se nanašajo na izvajanje radijske in televizijske dejavnosti. Predlog je predvideval urejanje naslednjih vprašanj: prost čezmejni prenos radijskih in televizijskih oddaj, določitev minimalnega deleža (»kvot«) evropskih produkcij v radijskih in televizijskih programih, varstvo mladine ter uskladitev področja reklam in sponzorstva. O predlogu so se na konferenci v Hamburgu, jeseni leta 1986, izrekli deželni predsedniki vlad ZRN. Njihovo skupno stališče je bilo, da si je treba prizadevati za čezmejno televizijo v Evropi. Vendar so nasprotovali temu, da bi to urejala predlagana direktiva, saj so menili, da Evropska skupnost nima pristojnosti za urejanje tega področja. Poleg tega so bili prepričani, da predlagana direktiva ne pomeni primernega načina za urejanje tega področja. Proti direktivi se je v februarju leta 1987 izrekel tudi zvezni svet Republike Nemčije (v nadaljevanju RN).

3Zvezna vlada RN je na začetku delila pomisleke dežel, vendar je marca leta 1989 sprejela sklep, s katerim je signalizirala pripravljenost, da sprejme direkti­vo. V njem je zatrjevala, da področje radia in televizije ne vsebuje zgolj kulturne vsebine, temveč gre tudi za gospodarske vidike, ki pa jih je treba v okviru Evropske skupnosti poenotiti. Glede kvotne ureditve, ki jo je predvideval pred­log, je vztrajala pri stališču, da vsebinsko urejanje programov ne spada v pris­tojnost Skupnosti. Nakazala pa je, da bi bila pripravljena sprejeti direktivo tudi s kvotno ureditvijo, če ta ne bi bila pravno, temveč zgolj politično obvezujoča.

4V postopku sprejemanja direktive je zvezna vlada dosegla določene spre­membe direktive, vendar ji ni uspelo izločiti določb o kvotni ureditvi. Pred drugo obravnavo si je neuspešno prizadevala, da bi se v sami direktivi določilo, da kvotna ureditev ni pravno obvezujoča. Na koncu je dosegla zgolj protoko­larne izjave Komisije in Sveta, da gre pri določbah kvotne ureditve za politično obvezo. Oktobra 1989 je sledilo soglasje zvezne vlade k sprejetju direktive.

2 Vsebina predloga

5Zaradi sprejetja direktive je bavarska deželna vlada na Zvezno ustavno sodišče RN naslovila predlog z naslednjimi sestavinami:

1. US naj ugotovi, da je zvezna vlada s sklepom, sprejetim 8. 3. 1989, s kate­rim izraža načelno strinjanje z direktivo, kršila pravice Bavarske iz 30. člena nemške ustave (Grundgesetz).
2. US naj ugotovi, da je zvezna vlada s tem, ko je 3. 10. 1989 glasovala za sprejetje direktive, kršila pravice Bavarske iz 30. člena nemške ustave.
3.a US naj ugotovi, da je direktivo zaradi kršitve 30. člena nemške ustave v povezavi s 24. členom nemške ustave na področju ZRN in s tem tudi Bavarske treba obravnavati kot pravni akt, ki ga ni mogoče uporabljati.
3.b Če predlogu pod 3.a ne bi bilo ugodeno, naj US obveže Zvezo, da pripoz­na Bavarski, da direktive zaradi kršitve 30. člena nemške ustave, v povezavi s 24. členom ustave, na področju ZRN in s tem tudi Bavarske ni mogoče upora­biti.

6Predlogu Bavarske so se pridružile tudi druge dežele.

3 Navedbe strank

7V podporo svojega predloga bavarska deželna vlada navaja, da je zvezna vlada kršila svoje ustavne obveznosti, ki ji nalagajo, da spoštuje pristojnosti dežel. Zveza s pristopom k pogodbi o ustanovitvi EGS ni pridobila več pristojnosti, kot ji po tej pogodbi pripadajo in kot bi ji v skladu s 24. členom nemške ustave sploh lahko pripadale. Če pa bi odvzem pristojnosti dežel poskušala upravičiti s tem, da neko področje vsebuje gospodarske razsežnosti, bi na široko odprla vrata posegom s strani Skupnosti v praktično vsa področja, ki so v pristojnosti dežel.

  • 1 Gesetz zur Einheitlichen Europäischen Akte.

8Nadalje predlagateljica zatrjuje, da je zvezna vlada kršila »načelo zvezi pri­jaznega vedenja«, ki ji nalaga, da nastopi proti pravnim aktom, ki posegajo v pristojnosti dežel. Poleg tega ni zadostila postopku zveznega sveta po 2. členu EEAG-a1, ki pomeni konkretizacijo prej omenjenega načela.

9Glede 2. točke predloga predlagateljica navaja, da je zvezna vlada dala sogla­sje k celotni direktivi, torej tudi h kvotni ureditvi, ki jo ta predvideva. Predla­gateljica meni, da kljub protokolarni izjavi Komisije in Sveta, da gre pri kvotni ureditvi zgolj za politično obvezo, izhajajo iz nje tudi pravne obveznosti.

10Zvezna vlada je v odgovoru na predlog bavarske deželne vlade US predla­gala, naj posamezne točke predloga bodisi zavrže bodisi zavrne.

11V podporo trditve, da je predlog nedovoljen, zvezna vlada navaja, da se postavlja vprašanje, ali v predloženem primeru sploh gre za spor med deželo in zvezo in ne morda za spor med organi. Dalje navaja, da sklep vlade, s katerim ta izraža strinjanje z direktivo, še ne vodi do pravnega oviranja, saj ne pred­stavlja ukrepa, ki bi imel kakršnekoli posledice. Deželam odreka tudi pravico, da bi se sklicevale na kršitev EEAG-a, saj je vprašljivo, če postopek pred zvez­nim svetom pomeni konkretizacijo določene ustavne obveze zveze nasproti deželam.

12V podporo trditve, da je predlog neutemeljen, navaja, da je Skupnost posta­vila obvezujoče pravo samo na področjih, kjer ima za to tudi pristojnost ­področje reklame, varstvo mladine ter pravic nasprotnega prikaza dejstev. Te pristojnosti ji nesporno priznava tudi praksa ECJ. Nadalje navaja, da je zveza pravno uredila zgolj področja, na katerih po notranji državni ureditvi dežele nimajo izključne pristojnosti. Po drugi strani pa zveza vendarle soglaša z deželami, da Skupnost nima pravice določati kvot in si je zaradi tega izborila protokolarne izjave Komisije in Sveta, ki potrjujejo, da gre pri kvotah zgolj za politično obvezo.

4 Odločitev sodišča

13a) Sodišče je odločilo, da sta točki predloga 1 in 2 dovoljeni, preostale pa ne.

14Predlagateljica uveljavlja glede radia in televizije kompetenčne pravice po 30. in z njim povezanim 70. členom nemške ustave, ki jih mora v skladu z načelom zvezi prijaznega vedenja spoštovati tudi zveza. S tem, ko je zvezna vlada izdala sklep, s katerim se je načeloma strinjala z direktivo, je dejansko izdala zastop­niku RN v Svetu navodilo, kako naj glasuje. S tega vidika je sklep zvezne vlade za deželo pravno relevanten in predstavlja ukrep zveze, ki bi lahko pomenil kršitev pravic dežele. Zato je točka 1 dovoljena. Tudi 2. točka predloga je dovo­ljena, saj je naperjena proti soglasju zvezne vlade v Svetu oz. smiselno proti načinu dojemanja članskih pravic zveze v EGS. Način dojemanja članskih pra­vic zveze predstavlja pravno relevantni ukrep in bi lahko pomenil kršitev pra­vic dežele. Točki 3.a in 3.b sta nedovoljeni, saj do ukrepa zvezne vlade sploh še ni prišlo. Zaradi tega ni razvidno, da bi zvezna vlada lahko kakorkoli kršila oz. ogrožala pravice dežel.

15b) Načelo zvezi prijaznega vedenja zahteva, da si tako zveza kot tudi dežele pri izvajanju svojih pristojnosti prizadevajo ščititi skupni interes Zvezne Republike Nemčije. Dežele si morajo prizadevati, da proti zvezni vladi soglasno zastopajo svoja stališča, saj bo tako kar najbolj omogočeno, da bo prišlo do spo­razuma in tesnega sodelovanja.

16Že Rimska pogodba iz leta 1957 je predvidevala, da bi zvezna vlada obveščala zvezni svet o vseh tekočih zadevah v Svetu EGS. Ta postopek pred zveznim svetom je bil pozneje dopolnjen v t. i. postopek deželne udeležbe. Bilo je tudi dogovorjeno, da si bodo v primeru, ko bo EGS posegala na področja, ki spadajo v pristojnost dežel, zveza in dežele prizadevale za skupno sodelovanje. Le kadar bi šlo za nujne zunanje- ali notranjepolitične razloge, bi lahko zveza odstopila od stališč dežel. Slabost tega postopka je bila, da je predvideval popre­jšnje soglasje dežel, kar je predpostavljalo izredno potrebo po koordinaciji, poleg tega pa ni neposredno izkoriščal institucionalnih in organizacijskih možnosti, ki jih ponuja zvezni svet.

17Zaradi tega so si dežele prizadevale, da bi prenesle postopek o medseboj­nem glasovanju v okvir zveznega sveta, kar bi omogočilo večjo učinkovitost. Tako je bila sprejeta ureditev, ki je deželam podelila pravico sodelovanja v postopku pred zveznim svetom in ki je naložila v 2. členu EEAG določene obveznosti zvezni vladi. Ureditev EEAG-a predvideva, da mora zvezna vlada nemudoma obveščati zvezni svet o vseh načrtih ES, ki bi lahko na kakršenkoli način posegali v interese dežel. Poleg tega mora ponuditi deželam priložnost, da zavzamejo svoje stališče, kadar gre za odločitve ES, ki spadajo v izključno pris­tojnost dežel. Te mora zvezna vlada pri pogajanjih spoštovati in sme od njih odstopiti le tedaj, kadar gre za nujne notranje- ali zunanjepolitične razloge. O tem mora takoj obvestiti dežele. Prav tako ima vsaka dežela pravico zahtevati, da se zvezna vlada ravna po določbah 2. člena EEAG in da ravna po »načelih zvezne zvestobe«.

18Kadar uveljavlja Evropska skupnost zakonodajne pristojnosti, je stvar zveze, da zastopa pravice ZRN nasproti Skupnosti in njenim organom. Vendar pa v primeru, ko področje, katerega želi Skupnost normativno urediti, po notranji državni ureditvi spada v pristojnost dežel, nastopa zveza kot zastopnik dežel in njihovih ustavnih pravic, saj le-te nasproti organom Skupnosti ne mora­jo samostojno nastopati. To ima še toliko večji pomen, kadar pride do vpraša­nja, ali in koliko ima Skupnost sploh pristojnost urediti področje, ki spada pod izključno pristojnost dežel.

19Zvezna vlada mora takoj, ko izve, da želi ES urediti neko področje, preveri­ti, ali bo ZRN načrt podprla, ga dopustila ali zavrnila. Pri tem mora ugotoviti, komu gredo notranje-državne zakonodajne pristojnosti ter, ali ima, in če ima, koliko ima Skupnost pristojnost urejati to področje. Ko si tako izdela pravno stališče glede pristojnosti, mora o tem obvestiti dežele v zveznem svetu, da si te lahko izoblikujejo svoje pravno stališče.

20Če sta stališči zveze in dežel identični in potrjujeta, da pristojnost Skupnosti ne obstaja, mora zvezna vlada tem skupnem stališču dosledno slediti. Zvezni vladi ni dovoljeno, da bi skupno stališče o neobstoju pristojnosti Skupnosti žrtvovala, ker meni, da bo lahko na pogajanjih na ravni Skupnosti dosegla, da bo neupravičen pravni poseg s strani Skupnosti v zakonodajne pristojnosti de­žel omilila.

21Zvezni vladi ni treba popolnoma vzdržati pogajanj na ravni Skupnosti oz. se omejiti zgolj na zanikanje pristojnosti Skupnosti. Nasprotno, z vsemi sredstvi, ki so ji na voljo, si mora prizadevati, da se bodo organi Skupnosti ravnali po svo­jih pristojnostih in da nedvoumno zastopa svoje stališče. V skrajnem primeru lahko apelira na druge članice Skupnosti, da ji ugodijo na podlagi vzajemne obzirnosti. Kadar pa pride do sprejetja pravnega akta, mora uporabiti vsa sred­stva, ki so ji na voljo na ravni Skupnosti, da se akt razveljavi ali spremeni. Ne zadosti obveznosti zastopništva deželnih interesov, kadar privoli v pravni akt Skupnosti v pričakovanju, da bo njegova pravna obveza izključena s pomočjo protokolarnih izjav. S tem bi namreč lahko ustvarila, vsaj navzven, precedens, s katerim bi načeloma priznala Skupnosti, da s svojo normativno dejavnostjo lahko poseže v izključne zakonodajne pristojnosti dežel.

22Kadar nujni notranje- ali zunanjepolitični razlogi zvezno vlado silijo, da opusti skupno stališče v škodo dežel, mora pravočasno iskati sporazumevanje z zveznim svetom.

23Če sta si stališči med zvezo in deželami glede pristojnosti Skupnosti nasprotujoči, mora zveza upoštevati tudi pravne vidike dežel glede tega vprašanja. Kadar ne pride do soglasja, se lahko zvezna vlada oddalji od stališč zveznega sveta, ne da bi morala upoštevati obveznosti iz EEAG, če se lahko upre na prak­so ECJ.

24c) Zakonodajna pristojnost za zagotavljanje radijske in televizijske svobode pripada izključno deželam. Vendar zvezna vlada s sklepom, izdanim 8.3. 1989, ni kršila pravic dežele.

25Zvezna vlada se lahko zanaša na načelo, da pogodba o ustanovitvi EGS določa omejeno posamično pooblastilo, ki zagotavlja, da ni vsako področje, ki ima gospodarsko vsebino, brezpogojno prepuščeno urejanju s strani Skupnosti. V okviru pogajanj o direktivi zvezna vlada ni imela potrebe izpostaviti, da bi lahko organi Skupnosti na račun pravice do prostega pretoka storitev širili pris­tojnosti na druga področja, ki jim po pogodbi ne pripadajo. Zvezna vlada lahko izhaja iz pravila, da se pristojnosti, kot jih določa pogodba, spoštujejo. Vendar pa mora zvezna vlada zaradi načela zvezne zvestobe pri svojih dejanjih paziti, da deluje proti razvojnim trendom, ki bi vodili v poseganje pristojnosti držav članic in s tem posledično dežel.

26Treba je poudariti, da je zvezna vlada v postopku sprejemanja direktive stal­no odrekala pristojnost Skupnosti pri vsebinskem urejanju področja radia in televizije (kvotni ureditvi), saj je zatrjevala, da spadata glede vsebinskega vidi­ka radio in televizija v področje kulture, katere urejanje ni v pristojnosti Skupnosti. Zvezna vlada ni nikdar zatrjevala ali pripoznala, da ima Skupnost neomejene pristojnosti, kadar gre za urejanje odplačnih in čezmejnih storitev.

27Zvezna vlada se je glede pravne presoje, ali lahko štejemo širjenje televizij­skih oddaj med storitve, upravičeno naslonila na ustaljeno interpretacijo po­godbe s strani prakse ECJ. Zaradi tega je upravičeno domnevala, da ima tudi ona obveznost, izvirajočo iz pogodbe, pri vzpostavljanju skupnega trga storitev na področju radia in televizije. Da bi lahko Skupnost vzpostavila prosto čezmej­no širjenje televizijskih oddaj in njihovo prosto sprejemanje, mora poenotiti naj­manj področja, kot so varstvo mladine, reklame in sponzorstvo ter pravice do nasprotnega prikaza dejstev. Pri tem je zvezna vlada zmeraj upoštevala, da se ne vmešava v pristojnosti dežel na področju kulturne in politične vsebine radia in televizije.

28Zvezna vlada tudi ni kršila pravic dežel, ko je zavrnila stališče zveznega sveta, da ureditev tega področja na skupnostni ravni sploh ni potrebna. Čeprav se je na začetku strinjala s pomisleki z deželami o potrebnosti urejanja na ravni Skupnosti, je pozneje vendarle potrdila, da je področja varstva mladine, reklam in sponzorstva ter pravic do nasprotnega prikaza dejstev treba urejati v okviru Skupnosti. To ne pomeni kršitve ustavnih pravic dežel, saj se je pri oblikovanju svojih stališč o pristojnosti Skupnosti ravnala v skladu s prakso ECJ. Zato njeno priznavanje pristojnosti Skupnosti ne more pomeniti odmika od pravnega doje­manja situacije s strani zveznega sveta.

29Glede kvotne ureditve je zvezna vlada v sklepu, sprejetem 8. 3. 1989, zavzela stališče, da Skupnost na tem področju nima nobenih zakonodajnih pris­tojnosti, saj se vsebinska podoba radijske oz. televizijske oddaje tiče zgolj radia in televizije kot kulturnega in družbenopolitičnega medija. Čeprav je nakazala, da bi dala soglasje k direktivi, če bi se na kvotno ureditev gledalo zgolj kot na politični cilj, s tem ni odstopila od pogledov dežel tako, da bi bila že kršila oz. ogrožala njihove pravice. V tistem trenutku je bilo še zmeraj negotovo, ali bi bilo mogoče sploh pričakovati takšno rešitev s strani Skupnosti. Lahko bi se celo zgodilo, da bi Skupnost popolnoma opustila urejanje v smislu kvotne ureditve. Zaradi tega je v tem času še zmeraj obstajalo skupno stališče zveze in dežel, da Skupnost na tem področju nima pristojnosti. Vendar je zvezna vlada glede kvotne ureditve v nadaljevanju z načinom, s katerim je uresničevala svoje član­ske pravice v Svetu, kršila pravice dežel.

30Stališča, da Skupnost nima pravice vsebinsko urejati področja radia in tele­vizije, ki ga je oblikovala skupaj z deželami, zvezna vlada ni dosledno zasto­pala. V teku pogajanj ji je sicer uspelo omiliti kvotno ureditev, doseči izvzetje urejanja radijskega področja iz direktive ter vštet je produkcij iz DDR pod okril­je pojma »evropska dela«, vendar cilja, da bi se kvotna ureditev popolnoma črta­la iz direktive, ni več zasledovala. Ker je zvezna vlada po drugi obravnavi v postopku sprejemanja direktive spoznala, da ji ne bo uspelo zbrati potrebne večine, ki bi potrdila, da določba o kvotni ureditvi pomeni politično obvezo in ne pravne obveze, se je zadovoljila zgolj s protokolarno izjavo Sveta in Komisije, da gre le za politično obvezo.

31Ocena zvezne vlade, da zaradi sprejetja protokolarnih izjav določba o kvot­ni ureditvi ne pomeni pravne obveze, je dvomljiva. Za obvezujoča naravo te do­ločbe, ki je del direktive, govori že 3. odstavek 189. člena (danes 249/3) po­godbe o ustanovitvi EGS, ki določa, da je direktiva glede postavljenega cilja vedno obvezujoča, razen če ni v samem besedilu direktive določeno drugače. Zato je dvomljiva, da lahko direktivi ali njenemu delu gola protokolarna izjava odvzame obvezujoča naravo. Nadalje US na podlagi ustne izjave, ki jo je podal na nara ku vodja pravne službe Komisije, ugotavlja, da imajo protokolarne izjave v praksi EC] manjšo težo in ne smejo nasprotovati sami direktivi. Poleg tega tudi Komisija vztraja pri stališču, da je ta direktiva v vseh delih obvezujoča za države članice.

32Zaradi navedenega je po mnenju US zvezna vlada kršila pravice dežel, saj tedaj, ko je postalo jasno, da v Svetu ne more računati z večinsko podporo svo­jemu stališču, pred nadaljnjim ravnanjem o nastali situaciji ni obvestila dežel ter se z njimi tudi ni posvetovala.

Top of page

Notes

1 Gesetz zur Einheitlichen Europäischen Akte.

Top of page

References

Bibliographical reference

Simon Brence, « Zvezna vlada kot zastopnica interesov dežel v ES in vprašanje televizijske direktive », Revus, 2 | 2004, 138-145.

Electronic reference

Simon Brence, « Zvezna vlada kot zastopnica interesov dežel v ES in vprašanje televizijske direktive », Revus [Online], 2 | 2004, Online since 19 September 2013, connection on 23 March 2017. URL : http://revus.revues.org/1594

Top of page

About the author

Simon Brence

absolvent Pravne fakultete v Ljubljani

Top of page

Copyright

All rights reserved

Top of page
  • Revues.org