Skip to navigation – Site map
Institucionalno ustavno pravo

Nezdružljivost poslanske funkcije s funkcijama župana in podžupana

Incompatibility of Holding Office of a Deputy of National Assembly with Office of Mayor and Vice-mayor
Saša Zagorc
p. 11-22

Abstracts

It has been long since acknowledged in the legal theory that the reasons for incompatibility of holding several offices on the state and local level do not give enough ground to fully prevent officials to perform them at the same time. At the local level, officials serve the locally defined interests with an accentuated practical value for a local community, while officials at the state level pursue the social and political demands of greater dimension in accordance with the will of the state electorate. As there are differently set goals on both levels of government one could easily come to the wrong conclusion that the conflict of interest may not occur at all. Such reasoning would be ingenuous as it would be unwise to automatically and a priori deny individuals the right to actively perform official duties at different territorial levels of government. The relationship between the state and local level rests on several basic constitutional principles, such as separation of powers, principle of decentralization which is closely connected to the principle of self-government, and last but not least the principle of representative democracy which emphasizes that representatives are bound to the will of the people.

A comparative study indicates that a mandate of members of parliament (MPs), contrary to the theoretical views, is regulated in a way that it allows MPs to serve also as a mayor. Slovenia falls in the same group of countries, despite certain peculiarities. Namely, MPs may not perform offices at local level professionally. The amendment of the Local Self-government Act in 2000 declared that all of the offices at local level shall be performed by non-professionals, except mayors may decide otherwise for themselves. The legal system of the said incompatibility shows signs of serious deficiency that results in non-optimized performance of the representative bodies at the state and local level as well. It clearly puts MPS-mayors in a more favorable position in comparison with their non-MP mayor counterparts. Such situation may escalate to a privileged treatment (more public funds, less state control, etc.) of those entities of the local self-government that have a “personal linkage” in the MP-mayor. Additionally, in the local communities where a MP serves as a directly elected mayor it is doubtful if the legislation guarantees a voter with possibility to call the “double-elect” to account for politically or economically unwise performance of the official’s duties.

Particularly important aspect of possible financial conflicts due to the dual mandat in the parliament and as a mayor juts out during the adoption of state budget, especially in the states, Slovenia being one of them, where public expenditures are relatively high. State budget allows, among other matters, expenditures for the proper organization, performance and activities of local communities. Since all local communities cannot have a representative in the parliament, and even less a mayor, it seems that state budget's financial cake is not divided in respect of the equal treatment of all local communities.

The position of the vice-mayors differs significantly in comparison with mayors. They completely depend on the trust of a mayor. Their position and competences, particularly the obligatory membership in the local council, indicate that they serve as a link between the local council and the mayor. Since the law does not prohibit vice-mayors to stand as a candidate at parliamentary elections and get elected, they may perform three offices at the same time (so called “triple functionaries”). Notwithstanding the likelihood that the overall output of an individual in the said offices does not reach the optimum, which should per se convince the parliament to introduce the incompatibility, the conflicts of interest between vice-mayor’s office and other offices, as already analyzed in case of mayors, should persuade the parliament to switch the record.

It is quite, if not completely, unlikely that the regulation of incompatibility of holding several offices on the state and local level shall be amended in near future. The legislative process of liberalizing the access to both offices at the same time actually goes in the opposite direction of the theory’s one.

Top of page

Full text

1Namen tega prispevka je kritično osvetliti hkratno opravljanje funkcije poslanca državnega zbora in funkcije župana ali podžupana na lokalni, občinski ravni. V prispevku bom poskušal prikazati, zakaj je sedanja ureditev nedomišljena in kakšna je verjetnost, da bi prišlo do spremembe zakonodaje v smeri »optimizacije« poslanskega in županskega dela.

1 Izhodišča za presojo

  • 1 Prim. odločba nemškega zveznega ustavnega sodišča, BVerfGE 58, 177, 193.
  • 2 Norbert Achterberg, Martin Schulte, komentar k 38. členu nemške ustave, v Starck (ur.), von Mangold (...)

2Nezdružljivost funkcije na državni in lokalni ravni je določena, da se prepreči opravljanje dvojnega mandata in druge oblike konflikta interesov ter zavaruje samouprava lokalne skupnosti. Za nezdružljivost hkratnega opravljanja funkcij na državni ravni in funkcij v lokalni samoupravi velja, da popolnega pretrganja personalnega delovanja funkcionarjev na državni in lokalni ravni ni mogoče zapovedati. Funkcije v lokalnih skupnostih so namenjene predvsem zadovoljevanju lokalno definiranih potreb, medtem ko se na državni ravni sledijo širše družbene in politične tendence v skladu z voljo volivcev na državnih volitvah. Tudi za nezdružljivost funkcije na državni in lokalni ravni velja, da je njen cilj predvsem preprečevanje konflikta interesov, manj pa dosledno spoštovanje delitve oblasti med državo in lokalne skupnosti. Izhodiščno načelo v zvezi z nezdružljivostjo funkcije na različnih ravneh oblasti je, da konflikta interesov ni mogoče izključiti zgolj zato, ker se funkciji opravljata na različnih nivojih.1 Po drugi strani bi bilo tudi napačno trditi, da velja avtomatična prepoved hkratnega opravljanja funkcij na različnih teritorialnih nivojih oblasti. Nemška teorija izrecno poudarja, da v primeru izostanka pravil o nezdružljivosti funkcije izhajajo iz sistemskega načela delitve oblasti samo tiste oblike nezdružljivosti funkcije, ki se nanašajo na razmerja zgolj med državnimi organi in nikakor ne nezdružljivosti funkcije na različnih teritorialno–organizacijskih nivojih oblasti.2 Ni razloga, da takšno stališče ne bi sprejeli tudi za druge ustavne sisteme, tudi za slovenskega.

2 Poslanska funkcija in oblastne funkcije na lokalni ravni

3Eno od politično najbolj perečih vprašanj v organizaciji oblasti se nanaša na razmerja med organi na nivoju države in organi v okviru lokalne samouprave. Gre za vprašanje, v kolikšni meri ločiti oba nivoja oblastnega urejanja tako po funkcionalni, organizacijski kot tudi po personalni plati. V veliki meri na odgovore vpliva stališče ustavodajalca in zakonodajalca, v kakšnem obsegu in s kolikšno mero samostojnosti se bo izvajala lokalna samouprava v državi ter na kakšen način in v kolikšni meri bodo državni organi izvrševali nadzor nad zakonitostjo in smotrnostjo ukrepov, sprejetih v okviru organov lokalne samouprave.

  • 3 O nezdružljivosti funkcije poslanca in člana občinskega sveta glej več Saša Zagorc, Nezdružljivost (...)
  • 4 Podobno, a ne povsem celovito, je zapisano v obrazložitvi predloga zakona o lokalni samoupravi, EVA (...)

4Pri vprašanju nezdružljivosti funkcij na lokalni ravni – tako za člane občinskih svetov,3 župane in za druge funkcionarje v lokalni skupnosti – s funkcijami v državnih organih je treba upoštevati več ustavnih načel, in sicer načelo delitve oblasti, v okviru katerega je poudarjena samostojnost zakonodajne, izvršilne in sodne veje oblasti, nadalje še načelo decentralizacije oblasti, na katerem temelji neodvisnost in samostojnost lokalne samouprave, in končno še na načelo predstavniške demokracije, ki poudarja vezanost predstavnikov ljudstva nosilcu suverenih pravic, tj. ljudstvu samemu. Vsa načela zahtevajo vzpostavitev učinkovitega sistema zavor in ravnovesij med nosilci različnih funkcij oblasti.4

  • 5 Evropska listina lokalne samouprave, ETS, št. 122, z dne 15.oktobra 1985, v nadaljevanju: ELLS.
  • 6 Povzeto po obrazložitvi predloga zakona o lokalni samoupravi (ZLS–1), prva obravnava, Poročevalec D (...)

5Ureditve drugod se glede nezdružljivosti funkcij na državni in lokalni ravni med seboj precej razlikujejo, zato ne čudi, da enotnih standardov ni. Evropska listina lokalne samouprave v tretjem odstavku 7. člena določa le, da naj se nezdružljivosti funkcije funkcionarjev na lokalni ravni opredelijo z zakonom ali s temeljnimi pravnimi načeli.5 Namen določbe se kaže v dveh vidikih. Najprej pomeni, da nezdružljivost funkcije lahko izhaja tudi iz splošnejših pravnih načel, kot so avtonomija lokalne samouprave, načelo delitve oblasti, načelo reprezentativnega mandata, s čimer se lahko preseže rigidnost urejanja nezdružljivosti funkcije z zakonskimi normami. Drugi vidik se kaže v zagotovitvi enotnega urejanja personalnega položaja funkcionarjev lokalnih skupnosti ne glede na teritorialno pripadnost lokalni skupnosti. Položaj funkcionarjev z enakimi pristojnostmi v katerikoli lokalni skupnosti naj je zaradi enotne zakonske ureditve enako urejen za vse od njih. Poleg tega je lokalnim skupnostim načeloma preprečeno, da bi same določale obseg nezdružljivih funkcij za svoje funkcionarje, predvsem ne smejo zožiti kroga nezdružljivih funkcij, medtem ko naj bi bilo širjenje nezdružljivih funkcij čim bolj omejeno. Svet Evrope je tudi opredelil, da naj bi bila nezdružljivost upravičena v primeru hkratnega opravljanja izvršilnih funkcij v lokalni skupnosti in v nadzornih državnih organih in tudi takrat, kadar se v okviru ene funkcije lahko izvršujejo pooblastila, ki imajo odločujoč vpliv na pravice in pravne koristi lokalne skupnosti. Zato za Svet Evrope tudi ni zaželeno opravljanje več kot dveh funkcij na različnih nivojih lokalne samouprave in od dveh funkcij več kot ene izvršilne funkcije. Svet Evrope torej dopušča opravljanje več funkcij hkrati, pri čemer večjo pozornost namenja omejevanju opravljanja izvršilnih funkcij. Očitno je, da je Svet Evrope določil le minimalne standarde o nezdružljivosti funkcije, ki bi jih morale demokratične države preseči v čim večji meri.6

  • 7 Walter Leisner, Die Unvereinbarkeit von öffentlichem Amt, Wiesbaden, 1967, 35.

6Kot osnovno izhodišče naj bi načeloma veljalo, da so funkcije na državni in lokalni ravni po svojem namenu in ciljih toliko različne, da jih ni mogoče opravljati hkrati. Razmerje med opravljanjem funkcij na državni in lokalni ravni je slikovito opisano s tem, da samouprava sama po sebi zahteva nezdružljivost funkcije.7 Kot še pravi Leisner na istem mestu, občine kot take ne morejo biti zastopane prek svojih predstavnikov v predstavniškem telesu države. Konflikt interesov bi bil preveč izrazit. Velik pomen izogibanju konfliktu interesov pri določanju nezdružljivih funkcij na lokalni in državni ravni je dalo tudi slovensko ustavno sodišče, ki je potrdilo zakonodajalčevo odločitev, da ni protiustavna ureditev nezdružljivosti funkcije med nalogami in funkcijami na državni ravni in funkcijami na lokalni ravni, če ne bi lahko prišlo do konflikta interesov med opravljanjem nalog na državni in lokalni ravni. Ustavno sodišče je v primeru, ki se je nanašalo na vprašanje nezdružljivosti funkcij na lokalni ravni z opravljanjem dela v državnih organih, dejalo:

  • 8 Ustava Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 33/1991, 42/1997, 66/2000, 24/2003, 69/2004, 68/200 (...)
  • 9 Odločba Ustavnega sodišča RS U-I-39/95 s 23. septembra 1998, Uradni list RS, št. 68/1998.

[D]oločba tretjega odstavka 37.b člena zakona o lokalni samoupravi temelji na določbi 144. člena Ustave, ki nalaga državnim organom, da nadzorujejo zakonitost dela organov lokalnih skupnosti in na tretjem odstavku 140. člena Ustave, ki določa, da v zadevah, ki jih na organe lokalne skupnosti prenese država, opravljajo državni organi tudi nadzor nad primernostjo in strokovnostjo organov lokalnih skupnosti.8 Uresničevanje navedenih ustavnih določb zahteva, da se nadzorstvo opravlja nepristransko in neodvisno. Eden izmed pogojev za opravljanje neodvisnega in nepristranskega nadzorstva nad organi lokalnih skupnosti je nedvomno, da nadzor opravlja oseba, ki ne opravlja hkrati tudi kakšne funkcije v občinskih organih. Izpodbijani del določbe povsem jasno določa, da se nezdružljivost nanaša le na delovna mesta, na katerih delavci izvršujejo opisano nadzorstvo in ne na vse delavce v državni upravi.9

7Ustavno sodišče je izpostavilo nadzorne pristojnosti državnih organov kot enega od generatorjev konflikta interesov, zaradi katerega bi moral zakonodajalec hkratno opravljanje izvršilnih nalog na lokalni ravni in nadzornih državnih nalog vselej prepovedati, če tak konflikt interesov obstoji.

2.1 Nezdružljivost poslanske funkcije s funkcijo župana

  • 10 Franc Grad, Sebastian Nerad, Saša Zagorc, Volilni sistem Republike Slovenije za lokalne volitve, v (...)

8Na obstoj in obseg nezdružljivosti funkcije poslanca in župana v veliki meri vplivajo izvolitev in pristojnosti župana ter razlogi za njegovo predčasno razrešitev. Sistemi izvolitve župana se delijo na posredne in neposredne volitve. V nekaterih državah se sicer uporablja še imenovanje izvršilnega organa s strani določenega oblastnega organa (na primer v Belgiji župane imenuje kralj) ali je v veljavi neke vrste skupščinski sistem, po katerem izhaja izvršilni organ iz predstavniškega telesa lokalne skupnosti. Pri volitvah župana so bile tradicionalno bolj razširjene posredne volitve od neposrednih, vendar v zadnjem času prihaja do razmaha neposrednih volitev, predvsem v bivših socialističnih republikah. Trenutno uporablja posredne volitve 11 držav: Češka republika, Danska, Estonija, Finska, Francija, Islandija, Latvija, Litva, Norveška, Švedska in praviloma tudi Španija. Prednost posrednih volitev naj bi bila zlasti v tem, da tesneje povezujejo župana z občinskim svetom in s tem krepijo kohezivnost lokalne samouprave kot celote. Posredne volitve župana se namreč odvijajo v občinskih svetih, ki volijo župana z večino glasov. Če je župan voljen neposredno, se uporabljata za izvolitev tako sistem relativne kot tudi sistem absolutne večine.10

  • 11 Zakon o lokalni samoupravi (ZLS-UPB2), Uradni list RS, št. 94/2007, v nadaljevanju: ZLS.

9V slovenskih občinah se župan voli neposredno. Lokalna samouprava je urejena v Ustavi samo na načelni ravni in ne določa ničesar v zvezi z notranjo organizacijo enot lokalne samouprave. Zakon o lokalni samoupravi (ZLS) določa v 42. členu, da župana volijo volivci, ki imajo v občini stalno prebivališče, na neposrednih tajnih volitvah.11 Mandatna doba župana traja štiri leta, glede predčasnega prenehanja mandata se primerno uporabljajo določbe 37.a člena ZLS, ki opredeljujejo primere predčasnega prenehanja funkcije člana občinskega sveta. Za župana je v 37. členu ZLS določeno, da mu mandat preneha z izgubo volilne pravice, s trajno nezmožnostjo za opravljanje funkcije, s pravnomočno obsodilno sodbo z izrečeno nepogojno kaznijo zapora, daljšo od šest mesecev ter z odstopom. Dodatno pa ob navedenih primerih ZLS nomotehnično zelo nepregledno ureja vprašanje nezdružljivosti županske funkcije, ki je tudi ena od razlogov za predčasno prenehanje funkcije. Splošno pravilo je, da funkcija župana ni združljiva z drugimi funkcijami in delom v okviru lokalne skupnosti, in sicer s funkcijo člana občinskega sveta in podžupana, članstvom v nadzornem odboru in z delom v občinski upravi ter z drugimi funkcijami, za katere tako določa zakon. ZLS pa izrecno ne ureja nezdružljivosti funkcije župana s funkcijami na državni ravni.

10Župan v slovenski občini opravlja več različnih pristojnosti, ki mu dajejo vlogo glavnega izvajalca zakonodaje in občinskih predpisov, kot tudi glavnega predlagatelja za sprejem občinskih predpisov. Njegova vloga obsega opravljanje izvršilnih, reprezentativnih, iniciativnih, koordinativnih in nadzornih nalog v občini. Župan predstavlja in zastopa občino. Župan predstavlja občinski svet, ga sklicuje in vodi seje občinskega sveta, a nima pravice glasovanja. Nadalje, predlaga občinskemu svetu v sprejem proračun občine in zaključni račun proračuna, odloke in druge akte iz pristojnosti občinskega sveta ter skrbi za izvajanje odločitev občinskega sveta. Skrbi za objavo statuta, odlokov in drugih splošnih aktov občine in ima še nekatere druge pristojnosti (33. člen ZLS).

11Županov mandat je enako kot za občinski svet praviloma štirileten. Župana se lahko izjemoma predčasno razreši, če ne izvršuje odločb ustavnega sodišča ali pravnomočnih odločb sodišča, pristojnega za upravne spore, ki mu nalagajo z ustavo in zakonom skladno ravnanje. Postopek razrešitve župana je zelo zapleten in je podvržen mnogim vsebinskih presojam in tudi procesnim varovalkam, predvsem iz razloga varovanja avtonomije lokalne samouprave z namenom zaščite lokalnih skupnosti pred neupravičenimi posegi državnih organov. O razrešitvi župana odloča državni zbor na predlog vlade, kar pomeni, da lahko le organ z najvišjo legitimiteto poseže v obstoj oblastnih struktur na lokalni ravni. Preden izda sklep o razrešitvi župana, mora državni zbor opozoriti župana na njegovo nezakonito ravnanje ter mu predlagati, kako naj v primernem roku te nezakonitosti odpravi. Če župan ravna v skladu z opozorilom, državni zbor postopek o razpustitvi oziroma razrešitvi s sklepom ustavi. Državni zbor razreši župana, če ugotovi, da razlogi niso odpravljeni, da so bili uporabljeni vsi milejši zakoniti ukrepi in je predčasna razrešitev župana v danem primeru primeren in nujen ukrep za zagotovitev lokalne samouprave v občini. Zoper sklep državnega zbora je možno tudi ustavnosodno varstvo pravic funkcionarjev lokalnih skupnosti. Župan lahko v 30 dneh po prejemu vloži zahtevo za presojo ustavnosti sklepa državnega zbora. Če zahteva ni vložena v roku oziroma, če ji ni ugodeno, je župan razrešen z dnem objave odločitve državnega zbora oziroma ustavnega sodišča (smiselno 90.b in 90.c člen ZLS).

  • 12 Podrobna analiza ustavnih določb v zvezi z nezdružljivostjo funkcije poslanca državnega zbora je za (...)
  • 13 Med drugim Roman Lavtar, Medsebojna nezdružljivost župana in poslanca, Pravna praksa 42/2004, 16–17 (...)
  • 14 V tuji parlamentarni praksi se je izkazalo, da je delo županov v parlamentu okrnjeno in da so župan (...)

12Nezdružljivost funkcije poslanca državnega zbora je lapidarno urejena v Ustavi, nezdružljivost funkcije funkcionarjev na lokalni ravni pa je v celoti prepuščena zakonodajalcu.12 To pomeni, da je tudi nezdružljivost hkratnega opravljanja poslanske in županske funkcije v domeni zakonodajalca. Vprašanje hkratnega opravljanja večjega števila voljenih funkcij in medsebojna nezdružljivost javnih funkcij, če gre za funkcijo poslanca in župana, je bilo sproženo vsakokrat, ko je državni zbor razpravljal o novelah zakona o lokalni samoupravi. Prav nezdružljivost poslanske in županske funkcije je v praksi že dolgo časa najbolj problematična in v nebo vpijoča, zato ne čudi, da je bilo o možnosti, da opravljajo poslansko funkcijo osebe, ki hkrati opravljajo tudi funkcijo župana v lokalni skupnosti, zapisanih že več zelo kritičnih misli.13 Kritična razmišljanja črpajo tako v izkušnjah parlamentarne prakse kot tudi v teoretičnih problemih, ki jih poraja hkratno opravljanje funkcij poslanca in župana.14

  • 15 Zakon o poslancih (Zpos-UPB2), Uradni list RS, št. 112/2005, v nadaljevanju: ZPos.
  • 16 Ustavno sodišče je o tem vprašanju že odločalo. V sklepu ustavnega sodišča RS, U-I-44/97 s 27. febr (...)

13Zanimivost slovenske ureditve je v tem, da sploh ni mogoče enoznačno in decidirano povedati, ali velja nezdružljivost funkcije za poslansko in župansko funkcijo ali ne. Zakon pravi, da poslanec tudi ne sme poklicno opravljati funkcije v organih lokalnih skupnosti (10. člen zakona o poslancih).15 Namen zakonodajalca je torej bil, da na nek način onemogoči poslancem opravljanje funkcij na lokalni ravni, pri čemer je bilo vprašanje poklicnega ali nepoklicnega opravljanja funkcij na lokalni ravni deloma prepuščeno zakonu, deloma statutu in sedaj tudi kar občinskim funkcionarjem. Načeloma velja, da občinski funkcionarji opravljajo svojo funkcijo nepoklicno, pri čemer se lahko župan odloči, da bo funkcijo opravljal poklicno. Gre za samostojno odločitev župana (prvi in drugi odstavek 34.a. člena ZLS). Pred sedaj veljavno ureditvijo se je v praksi način opravljanja županske funkcije določil s statutom občine, pri čemer občinski svet ni bil dolžan določiti ali ne določiti nezdružljivosti funkcije.16 Gre za popolno avtonomno urejanje županskega statusa s strani občine, ki ni podvrženo kontroli državnih organov. To pomeni, da je takšna ureditev nedvomno v nasprotju s smernicami, ki izhajajo iz ELLS. Ureditev nezdružljivosti funkcije med funkcijami na državni in lokalni ravni naj bi bila določena z zakonom in ne s podzakonskimi predpisi ali celo odločitvami posameznika, s čimer naj bi bilo preprečeno tako poseganje vlade kot tudi avtonomno urejanje s statutarnimi pravili občine ali občinskih funkcionarjev. Slovenska ureditev lokalne samouprave omogoča občini (občinskemu funkcionarju), da sama določa nezdružljivost, sicer ne neposredno, ampak s povsem enakimi učinki, kot če bi zakonodajalec določil nezdružljivost županske in poslanske funkcije.

14Do takšnega pristopa zakonodajalca, ki daje občinam možnost političnega arbitriranja glede nezdružljivosti funkcije, se velja kritično opredeliti. Kot prvo, zakonodaja dopušča neenako obravnavanje županov. V nekaterih občinah je dopuščeno županom biti poslanec, v drugih spet ne. Glede na to, da so si župani po zakonu povsem izenačeni glede mandatne dobe, načina izvolitve, pristojnosti in prenehanja županske funkcije, je povsem nerazumljivo, da zakonodajalec prepušča odločitev o nezdružljivosti funkcije funkcionarjem samim. Zakon torej brez razumnega razloga favorizira župane, ki nepoklicno opravljajo funkcijo, pred tistimi, ki jo opravljajo poklicno. Če onemogoča opravljanje poslanske funkcije t. i. poklicnim županom, bi jo moral tudi nepoklicnim županom. Oboji imajo namreč enak obseg pristojnosti in obveznosti v okviru lokalnih skupnosti. ZLS razlikuje med poklicnim in nepoklicnim opravljanjem funkcije le glede določitve osebnega dohodka oziroma nadomestila osebnega dohodka, ne pa tudi glede drugih zadev. Zakon je določil nepoklicno opravljanje funkcije župana, ker je želel vzpodbuditi k sodelovanju pri upravljanju javnih zadev tiste osebe, ki so uspešne in ugledne v lokalnem okolju in nikakor ne iz razloga, da bo lahko takšen župan opravljal tudi poslansko funkcijo. Zato zakon v nasprotju z načelom enakosti daje prednost nepoklicnim županom v primerjavi s poklicnimi.

  • 17 Poslansko funkcijo lahko hkrati opravljajo le t.i. nepoklicni župani, če se odločijo za nepoklicno (...)
  • 18 Miloš Senčur, (Ne)združljivost županske in poslanske funkcije, Pravna praksa 35/2003, 6–7.
  • 19 Achterberg in Schulte 2000 (op. 2), 1246.

15Potrebno je dodati še nekaj pravno–teoretičnih misli, katerih namen je predstavitev »ustavne suspektnosti« dopustitve hkratnega opravljanja poslanske funkcije z nepoklicnim opravljanjem županske funkcije.17 Čeprav kar nekaj avtorjev omenja, da je glavni razlog za nezdružljivost omenjenih funkcij dosledna izvedba načela delitve oblasti, imajo razlogi za nezdružljivost funkcije temelj tudi v drugih določbah Ustave. Ti avtorji pravijo, da načelo delitve zahteva natančno razdelitev pristojnosti med zakonodajno in izvršilno oblastjo, tj. njuno funkcionalno neodvisnost. Nobenega dvoma ni, da so del izvršilnih oblasti tudi lokalne skupnosti, saj tako kot vlada in neposredna državna uprava izvršujejo ne le lokalne (lastne) predpise, pač pa tudi zakone in druge državne predpise. So del sistema javne uprave, ki vzporedno z državno upravo opravljajo pomemben del upravnih nalog. Te naloge imajo podlago v zakonih in drugih odločitvah državnega zbora. Tako v primeru hkratnega opravljanja županske in poslanske funkcije pridemo do absurdne situacije, ko si župani v vlogi poslancev sami predpisujejo, kako bodo ravnali, kajti temeljna pooblastila in naloge lokalnih oblasti so predpisane z Ustavo in zakonom.18 Ustava zagotavlja le institucionalno varstvo lokalne samouprave in večino zadev prepušča avtonomiji lokalnih skupnosti, zato je možno opredeliti slovensko ureditev podobno kot v nemški teoriji, da za vertikalno delitev oblasti med državo in lokalnimi skupnostmi ne velja avtomatična nezdružljivost funkcij, kot je to primer za horizontalno delitev oblasti na državni in lokalni ravni.19 To pomeni, da bi morala biti nezdružljivost funkcije izrecno in nedvoumno predpisana, saj se ne sme domnevati na podlagi splošnih ustavnih načel o vertikalni delitvi oblasti oziroma o avtonomiji lokalne samouprave.

  • 20 Podobno vprašanje si postavlja nemška teorija, glej Dian Schefold, Kommunalwitschaftliche Inkompati (...)
  • 21 Tako tudi Senčur 2003 (op. 18), 7.

16Naslednji razlog za kritiko izhaja iz ustavno določenega reprezentativnega mandata poslancev, kjer naj bi poslanci zastopali interese vseh državljanov (prvi odstavek 82. člena Ustave).20 Spoštovanje tega temeljnega načela predstavniške demokracije je v veliki meri ogroženo, če je poslanec hkrati tudi župan, kajti slednji je dolžan predstavljati in zastopati tudi interese občine (prvi odstavek 33. člena ZLS). Poslanec-župan tudi sodeluje pri sprejemanju zakonodaje, ki se nanaša na delovanje lokalne samouprave, torej tiste zakonodaje, ki jo je dolžan kot župan tudi izvrševati. To pomeni, da se bo odločal pri sprejemanju zakonodaje ne zgolj kot predstavnik ljudstva, temveč tudi kot bodoči izvrševalec teh predpisov. Funkcija poslanca-župana je tako že a priori v konfliktu različnih interesov.21

17Dvojni mandat poslanca-župana je lahko vprašljiv tudi iz vidika uveljavljanja politične odgovornosti s strani volivcev in z vidika zagotavljanja načela enakosti vseh enot lokalne samouprave, podobno kot to velja za dvojni mandat poslanca in člana občinskega sveta. Poslanec-župan je bil dvakrat neposredno izvoljen in izvršuje dva mandata: županskega in poslanskega. Ta dvojnost vlog je z vidika preglednega delovanja državnih organov lahko sporna, saj ni mogoče ločiti parlamentarnih dejavnosti poslanca-župana od županskih nalog, zaradi česar volivci ne vedo, kam bi jih pripisali in kako bi ocenili ravnanje dvojnega funkcionarja. Drugi očitek dvojnemu funkcionarstvu izhaja iz dejstva, da so občine in njeni prebivalci, katerih župani so tudi poslanci lahko v boljšem položaju kot druge občine. Poslanec bo nezavedno ali zavedno pri svojem delu v veliki meri upošteval tudi interese občine, katere funkcionar je. S tem bo seveda postavil v slabši položaj prebivalce vseh tistih občin, s katerih področja ne prihaja noben poslanec. Oba dosedanja očitka sta pretežno politične narave in odražata zgolj nek abstraktni oziroma potencialni konflikt interesov pri delu dvojnih funkcionarjev.

  • 22 Senčur 2003 (op. 18), 7.

18Pomemben vidik morebitnih finančnih konfliktov interesov zaradi dvojnosti funkcije župana in poslanca se kaže pri sprejemanju proračuna, še zlasti v tistih državah, kjer je javna poraba izredno obsežna. V državnem proračunu se določa tudi obseg določenih sredstev za lokalne skupnosti kot proračunske uporabnike oziroma obseg izdatkov za lokalne skupnosti po posameznih namenih. Uravnoteženost proračuna, načelo enakosti oziroma enakopravnost med lokalnimi skupnostmi (npr. pri določanju obsega upravičenj lokalnih skupnosti) in pravna varnost lokalnih skupnosti kot proračunskih uporabnikov so zaradi nedosledno razmejenih pristojnosti med zakonodajno in izvršilno oblastjo stalno na preizkušnji. Proračun je sicer lahko pomemben element gospodarske politike in tudi politike skladnega regionalnega (in v njegovem okviru lokalnega) razvoja, kar je vse v splošnem družbenem interesu, kakor tudi v interesu manj razvitih območij, lahko pa prav zaradi tovrstnih združljivosti funkcij postane ena glavnih zavor tega razvoja.22

2.2 Nezdružljivost poslanske funkcije in funkcije podžupana: kritika trojnega funkcionarja

19Položaj podžupanov v Sloveniji se razlikuje od županskega, čeprav sta funkciji med seboj tesno povezani. Očitne razlike se kažejo predvsem pri imenovanju podžupana, pri predčasnem prenehanju funkcije in glede samih pristojnosti. Vsaka občina mora imeti vsaj enega podžupana, lahko pa jih ima več. Za podžupana je lahko imenovana samo oseba, ki je bila izvoljena v občinski svet. Imenuje ga podžupan po lastni presoji in ga lahko tudi kadarkoli razreši. Podžupan predstavlja še dodatno vez med župansko funkcijo in občinskim svetom, saj je podžupan istočasno še član občinskega sveta, kar župan ne sme biti. Ob županovih pristojnostih predstavljanja in vodenja občinskega sveta se prav v položaju podžupana kaže tesna povezanost in celo personalna prepletenost obeh organov. Pri tem je zanimivo, da župan ni član občinskega sveta in zato nima pravice glasovanja, medtem ko podžupan lahko glasuje. Glede na povezanost vlog župana in podžupana ima župan, strateško gledano, svojo podaljšano roko v vrstah občinskega sveta. Pristojnosti podžupana ne morejo preseči pristojnosti župana in so, tako kot tudi podžupanov mandat, v celoti odvisne od odločitev in položaja župana. Podžupan opravlja naloge nadomeščanja župana v primeru predčasnega prenehanja funkcije ali v primeru odsotnosti ali zadržanosti župana. Naloga podžupana je, da pomaga županu pri njegovem delu ter opravlja posamezne naloge iz pristojnosti župana, ki jih opravlja na podlagi posebnega pooblastila župana.

  • 23 Več o ozadju Bogdan Novak, Pavlihova frača, IV. del, Revija SRP, Ljubljana, 2005, dostopno na http: (...)
  • 24 V mandatni dobi državnega zbora 2004–2008 so opravljale naloge tako podžupanov kot poslancev tri os (...)

20V skrajnem primeru lahko podžupan opravlja še dve funkciji istočasno. Kot podžupan mora biti član občinskega sveta, ki je neposredno izvoljen s strani volivcev v občini. Lahko pa tudi opravlja funkcijo poslanca v državnem zboru, če je bil izvoljen na neposrednih parlamentarnih volitvah. Pogoj za dopustnost opravljanja vseh treh funkcij hkrati je, da podžupan ni zaprosil za soglasje za poklicno opravljanje funkcije oziroma tega soglasja od župana ni dobil. Čeprav gre za zelo redek primer trojnega funkcionarstva, pri čemer ni naključna asociacija na zelo znano »Konkretno kritiko trojnega funkcionarja«,23 se določena vprašanja nezdružljivosti funkcije poslanca s podžupansko razlikujejo kot v primeru županske funkcije.24 Finančni konflikt interesov je, navkljub trem funkcijam, izražen enako kot pri županih, saj podžupan za članstvo v občinskem svetu ne prejema sejnin ali posebnega nadomestila ali nagrade. Problem trojnega funkcionarstva je lahko v pretiranih pristojnostih podžupana v izjemnih primerih, zlasti ko nadomešča župana, istočasno pa opravlja še naloge člana občinskega sveta. Na ta način pride do bolj otipljivega izničenja nadzora občinskega sveta nad delom podžupana.

3 Sklepne ugotovitve

  • 25 Novak 2005 (op. 23).

21Na koncu je potrebno, žal resignirano, pritditi ocenam drugih strokovnjakov, da obravnavano dvojno oziroma celo trojno funkcionarstvo samo po sebi ni neustavno in nezakonito, vendar gre pri tem za interesno nezdružljivost vlog, v katerih ti dvojni ali trojni funkcionarji sočasno nastopajo. Kljub temu, da je problematika takšne ureditve že več kot očitna, se zdi, da med političnimi strankami, zastopanimi v parlamentu, zlasti strankami vladajoče koalicije, ni prave politične volje za doslednejšo uveljavitev načela delitve oblasti, kar bi prispevalo k omejevanju strankarske demokracije in krepitvi bolj demokratične države.25

  • 26 Martial Foucault, How Useful is the Cumul des Mandats for Being Re-elected? Empirical Evidence from (...)
  • 27 Foucault 2006 (op. 26), 306–311.

22Foucault je ugotovil, da so volivci načeloma proti dvojnemu mandatu poslancev in županov, vendar v konkretnem primeru zaradi povsem utilitarističnih vzgibov pogosto podprejo kandidata, ki že opravlja eno izmed omenjenih funkcij.26 Še več, možnosti takšnega kandidata za izvolitev so, glede na izkušnje leta 1997 v Franciji, empirično večje od preostalih kandidatov.27 Čeprav ne gre v popolnosti prenašati omenjenih izsledkov na slovenska tla, saj se volilni sistemi in druge relevantni faktorji na državni in lokalni ravni razlikujejo med državama, raziskava vseeno potrjuje, da gre za večplastni problem, ki je dokončno rešljiv le ob močnem in vztrajnem pritisku volilnega telesa na zakonodajalca, da odpravi dvojni mandat poslancev in županov. Verjetnost, da bo državni zbor sam od sebe odpravil možnost hkratnega opravljanja obeh funkcij, je glede na število poslancev-županov skorajda nikakršna.

23Pomemben vidik nezdružljivosti funkcije, ki v prispevku ni bil posebej izpostavljen, a si zasluži omembo, je v tem, da bi se posamezniki morali zavedati, da opravljanje več na volitvah pridobljenih funkcij ni privilegij, temveč zaveza in dolžnost, da jih opravljajo kvalitetno in predano. Lahko bi rekli, da institut nezdružljivosti poslanske funkcije predstavlja neke vrste ogledalo, kakšen naj bi poslanec sploh bil. Nezdružljivost funkcije nalaga poslancu vrsto zapovedi in prepovedi, ki skozi razmerja do drugih funkcij in tudi pridobitnih in nepridobitnih dejavnosti klešejo njegov poslanski status. Idealno gledano, naj bi poslansko funkcijo zasedal posameznik, ki bi uspel odmisliti lastna hotenja, želje in interese ter se v popolni meri posvetiti opravljanju mandatnega razmerja, ki ga je pridobil na volitvah in stremeti k uresničevanju javnega interesa. Ali takšen idealni poslanec sploh obstoji, je vprašanje vredno razmisleka, vendar lahko ugotovimo, da idealni poslanec posebnih oblastnih predpisov o tem, kaj sme ali ne sme početi v času poslanske funkcije, sploh ne potrebuje, ker bi mejo spodobnosti in etičnega obnašanja našel v sebi in ne v predpisih. Enako velja za izvoljene župane.

Top of page

Notes

1 Prim. odločba nemškega zveznega ustavnega sodišča, BVerfGE 58, 177, 193.

2 Norbert Achterberg, Martin Schulte, komentar k 38. členu nemške ustave, v Starck (ur.), von Mangoldt (ur.), Klein (ur.), Das Bonner Grundgesetz: Kommentar, München, F. Vahlen, 2000, 1244.

3 O nezdružljivosti funkcije poslanca in člana občinskega sveta glej več Saša Zagorc, Nezdružljivost funkcije poslanca državnega zbora z drugimi funkcijami in dejavnostmi, doktorska disertacija, Ljubljana, Pravna fakulteta, 2008, 297–301.

4 Podobno, a ne povsem celovito, je zapisano v obrazložitvi predloga zakona o lokalni samoupravi, EVA: 2003–1711–0088, z dne 27. november 2003.

5 Evropska listina lokalne samouprave, ETS, št. 122, z dne 15.oktobra 1985, v nadaljevanju: ELLS.

6 Povzeto po obrazložitvi predloga zakona o lokalni samoupravi (ZLS–1), prva obravnava, Poročevalec DZ, št. 107/2003.

7 Walter Leisner, Die Unvereinbarkeit von öffentlichem Amt, Wiesbaden, 1967, 35.

8 Ustava Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 33/1991, 42/1997, 66/2000, 24/2003, 69/2004, 68/2006, v nadaljevanju: Ustava.

9 Odločba Ustavnega sodišča RS U-I-39/95 s 23. septembra 1998, Uradni list RS, št. 68/1998.

10 Franc Grad, Sebastian Nerad, Saša Zagorc, Volilni sistem Republike Slovenije za lokalne volitve, v Lavtar (ur.), Dokumenti in študije o pokrajinah v Sloveniji 2000–2004 , Ljubljana, MNZ RS, 2004, 470.

11 Zakon o lokalni samoupravi (ZLS-UPB2), Uradni list RS, št. 94/2007, v nadaljevanju: ZLS.

12 Podrobna analiza ustavnih določb v zvezi z nezdružljivostjo funkcije poslanca državnega zbora je zapisana v Zagorc 2008 (op. 3), 233–238.

13 Med drugim Roman Lavtar, Medsebojna nezdružljivost župana in poslanca, Pravna praksa 42/2004, 16–17; Božidar Veljković, (Ne)združljivost funkcij in javno mnenje, Javna uprava 1/2005, 125–135; Miloš Senčur, (Ne)združljivost županske in poslanske funkcije, Pravna praksa 35/2003, 6–7.

14 V tuji parlamentarni praksi se je izkazalo, da je delo županov v parlamentu okrnjeno in da so županske obveznosti pogosto razlog za neprisotnost na sejah parlamenta in njegovih delovnih teles. Druga težava naj bi bila v tem, da se namesto dajanja poudarka zakonodajni veji oblasti, ki nima prave kontrole nad delom izvršilne veje oblasti, tudi župani sami opravljajo neke vrste izvršilno funkcijo znotraj svoje lokalne skupnosti. Več Sam Depauw, Inge Thomas, »Prologues Without a Play?« A Quantative Approach to the Significance of the Belgian Individual Parliament Member, v Lawrence (ur.), Zajc (ur.) in Ágh (ur.), Parliamentary members and leaders: the delicate balance , Appleton, Lawrence University, 2000, 79.

15 Zakon o poslancih (Zpos-UPB2), Uradni list RS, št. 112/2005, v nadaljevanju: ZPos.

16 Ustavno sodišče je o tem vprašanju že odločalo. V sklepu ustavnega sodišča RS, U-I-44/97 s 27. februarja 1997 je zadevo obrazložilo takole: »Občinskemu svetu zaradi tega, ker je župan izvoljen za poslanca državnega zbora, ni potrebno spreminjati statutarne določbe o poklicnem opravljanju funkcije župana. Glede na določbo 10. člena ZPos funkcija poslanca ni združljiva s funkcijo župana, če se ta opravlja poklicno. Dejstvo, da je bil župan izvoljen za poslanca državnega zbora, ne vpliva na zakonitost statutarne določbe, po kateri župan opravlja funkcijo poklicno. Zakon določa v 11. členu, da poslancu z dnem potrditve mandata preneha funkcija, ne samo delovno razmerje. Tudi drugi odstavek 37.a člena ZLS izrecno govori o prenehanju mandata in ne zgolj o prenehanju delovnega razmerja. Trditev, da bi moral občinski statut v primeru, da je župan, ki funkcijo opravlja poklicno, izvoljen za poslanca, omogočiti nepoklicno nadaljevanje opravljanja funkcije, je očitno neutemeljena.«

17 Poslansko funkcijo lahko hkrati opravljajo le t.i. nepoklicni župani, če se odločijo za nepoklicno opravljanje funkcije župana. Zakon določa le, da poslanec ne sme poklicno opravljati funkcije v organih lokalnih skupnosti (10. člen ZPos).

18 Miloš Senčur, (Ne)združljivost županske in poslanske funkcije, Pravna praksa 35/2003, 6–7.

19 Achterberg in Schulte 2000 (op. 2), 1246.

20 Podobno vprašanje si postavlja nemška teorija, glej Dian Schefold, Kommunalwitschaftliche Inkompatibilität, Stuttgart, Verlag W. Kohlhammer, 1997, 13–15.

21 Tako tudi Senčur 2003 (op. 18), 7.

22 Senčur 2003 (op. 18), 7.

23 Več o ozadju Bogdan Novak, Pavlihova frača, IV. del, Revija SRP, Ljubljana, 2005, dostopno na http://www.revijasrp.si/knrevsrp/pogum2005-2/fracha4.htm (10. april 2008).

24 V mandatni dobi državnega zbora 2004–2008 so opravljale naloge tako podžupanov kot poslancev tri osebe.

25 Novak 2005 (op. 23).

26 Martial Foucault, How Useful is the Cumul des Mandats for Being Re-elected? Empirical Evidence from the 1997 French Legislative Elections, French Politics 4/2006, 292–297.

27 Foucault 2006 (op. 26), 306–311.

Top of page

References

Bibliographical reference

Saša Zagorc, « Nezdružljivost poslanske funkcije s funkcijama župana in podžupana », Revus, 7 | 2008, 11-22.

Electronic reference

Saša Zagorc, « Nezdružljivost poslanske funkcije s funkcijama župana in podžupana », Revus [Online], 7 | 2008, Online since 05 January 2012, connection on 22 September 2017. URL : http://revus.revues.org/872 ; DOI : 10.4000/revus.872

Top of page

About the author

Saša Zagorc

Saša Zagorc je asistent na Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani, kjer je leta 2008 doktoriral na temo nezdružljivosti funkcije poslanca državnega zbora z drugimi funkcijami in dejavnostmi. Opravil državni pravniški izpit leta 2003. Je namestnik člana Državne volilne komisije. Na Pravni fakulteti v Ljubljani vodi pravno kliniko »Pravna svetovalnica za begunce in tujce«. Je avtor ali soavtor več knjig in znanstvenih člankov. Strokovno se zlasti ukvarja s statusom državnih funkcionarjev, parlamentarnim in volilnim pravom, institucijami Evropske unije.

By this author

Top of page

Copyright

All rights reserved

Top of page
  • Revues.org